Montag, 5. Januar 2015

Das Trägerbudget ein wenig konkreter (Hamburger Rahmenvereinbarungen)

In meinem allerersten Beitrag hatte ich mich mit dem Thema „Trägerbudget“ auseinandergesetzt (die Diskussion in Fachkreisen und um einige andere Fragestellungen waren dann auch der Auslöser für die Existenz dieses Blogs). Mittlerweile haben sich m.W. zwei von vier großen Einrichtungsträgern entschlossen, jene „Rahmenvereinbarung“ zu veröffentlichen, welche die Grundlage für das jeweilige Trägerbudget bildet.

Das Interesse scheint etwas zu lahmen, dennoch finde ich das Thema hochinteressant; man kann sogar von Trägerbudgets sagen, dass sie zum „Game-Changer“ in Hamburg geworden sind. Darum sehe ich es als erforderlich an, dass man sich mit dieser Form der Finanzierung näher auseinandersetzt.

Im Folgenden kommt es hin und wieder vor, dass die Begriffe „Rahmenvereinbarungen“ und „Trägerbudgets“ für ein und dieselbe Sache verwendet wurden, wie auch die Bezeichnung „Träger“ sich i.d.R. auf „Leistungserbringer“ und „Einrichtungen / Dienste“ bezieht und damit nicht so sehr die „Leistungs-/Kostenträger“ gemeint sind.


Worum geht es?

Man kann grundsätzlich 3 „Budget“-Formen unterscheiden:

-          Einrichtungsbezogene Budgets
-          Trägerbezogene Budgets
-          Sozialraumbezogene Budgets (d.h. mit regionalem Leistungsschwerpunkt)

Einrichtungsbezogene Budgets können ausgedrückt werden in Form eines Betrages pro Einrichtung oder in Form einer Einheitsvergütung pro Leistungsberechtigten; so wie es früher die Regel war. Trägerbezogene Budgets können mehrere Leistungsbereiche umspannen, z.B. stationäre und ambulante Wohnformen, Tagesförderung und Beschäftigungsmaßnahmen. Dagegen nehmen Sozialraumbezogene Budgets eine Sonderstellung ein, denn hier wird zum Ziel der Leistungserbringung primär das regionale Gemeinwesen und sekundär der Mensch mit Hilfebedarf im Gemeinwesen bzw. sozialen Raum.

Bei Trägergemeinschaft-Budgets kommt es ganz maßgeblich auf die jeweilige Vereinbarung an. Wenn sich einzelne Leistungserbringer beispielsweise zu einer Genossenschaft zusammenschließen, um viel besser kooperative Leistungen erbringen zu können und gleichzeitig Skalierungseffekte auszunutzen, würde man von einer Sonderform des Trägerbezogenen Budgets sprechen. Wenn dagegen die Gemeinwesen-Arbeit im Vordergrund steht, d.h. es schließen sich ganz unterschiedliche Leistungserbringer in der Region zusammen, hätte man eine Form des Sozialraumbezogenen Budgets.  

Allen Budgetformen gemeinsam ist die Pauschalierung; im Gegensatz hierzu eine leistungsbezogene, personenzentrierte Leistungsvergütung (aber nicht zu verwechseln mit der personenzentrierten Bedarfsdeckung).

In Hamburg hat die Stadt als zuständiger Sozialhilfeträger mit einigen Unternehmen (als Träger von Diensten und Einrichtungen im Sinne des § 75 Abs. 1 SGB XII) Rahmenvereinbarungen abgeschlossen, in denen sich diese Leistungserbringer zu einer umfassenden Leistungserbringung verpflichten. Im Gegenzug zahlt die Stadt Hamburg ein fest vereinbartes Budget – das sogenannte „Trägerbudget“.

Ziel dieser Trägerbudgets soll sein, Leistungen der Eingliederungshilfe effektiver zu gestalten und neue Einsatzmöglichkeiten zu finden bei einem festvereinbarten Budget mit Laufzeit über mehrere Jahre. Hierzu wurde eine Rahmenvereinbarung geschlossen, welche die bisherigen Vereinbarungen nach § 75 Abs. 3 SGB XII – wie gesagt – „umrahmt“. Damit behalten die Einzelvereinbarungen ihre Gültigkeit, lediglich der finanzielle Aspekt wurde geregelt.

Kritiker sehen in den Trägerbudgets nur eine Sparmaßnahme, um den eigenen Haushalt „in den Griff zu bekommen“ (vgl. auch Thesenpapier der KOSOZ). Andere argwöhnen, dass hier eine deutliche Übervorteilung zugunsten einiger, weniger Träger erfolgen soll; es besteht die Gefahr, dass die bisher sehr heterogene Trägerlandschaft in Hamburg ausgedünnt wird.

Historischer Ausgangspunkt war die Kündigung der Leistungsvereinbarung (als wesentlicher Teil der vorgenannten Vereinbarungen nach § 75 Abs. 3 SGB XII) und das Risiko von Erlösausfällen für die Leistungserbringer (vgl. auch meinen Beitrag vom 30.4.2014). Der Hamburger Sozialbehörde (als Leistungsträger) drohten dagegen mehrere Schiedsstellenverfahren mit ungewissen Ausgang und Auswirkungen auf die prekäre Haushaltslage. Weil mit „kleinen“ Leistungserbringern kaum Einvernehmen erzielt werden konnte, wurden Gespräche mit den ganz Großen der Branche geführt. Mit dem erfolgreichen Abschluss dieser Gespräche, waren weitere Gespräche mit anderen interessierten Leistungserbringern (auch als Trägergemeinschaft) vorerst nicht mehr nötig.

Wer sind die Beteiligten?

Am einzelnen Trägerbudget beteiligt sind lediglich zwei Vertragspartner, nämlich Leistungsträger und Leistungserbringer. Trotzdem wird über Leistungen und Ressourcen-Einsätze verhandelt, welche in die Interessensphäre der Leistungsberechtigten hineingehen. Sie waren nicht beteiligt gewesen an den Verhandlungen, weil sie kein Vertragspartner nach § 75 SGB XII sind.

Dennoch wird an oberster Stelle der Rahmenvereinbarung festgeschrieben, dass die individuellen Rechtsansprüche der Leistungsberechtigten nicht betroffen sind – sie bleiben vollumfänglich gewahrt! Darüber hinaus sollen die Leistungsberechtigten an der Weiterentwicklung der Leistungen beteiligt werden, wobei man sich schon fragen kann, wie in dem Fall Beteiligung zu verstehen ist.

Welche Sichtweisen gibt es?

Aus Sicht des Leistungsträgers lassen sich Haushaltsvorgaben bequem umsetzen. Die Verantwortung für ein Aufgabengebiet wird sozusagen „komplett“ auf privatwirtschaftliche Unternehmen übergeben. Die Leistungserbringer sollen neue Angebote entwickeln und Strukturen aufbauen. Wenn Bedarfslücken entstehen, ist es nunmehr Aufgabe der Leistungserbringer eine entsprechende Bedarfsabdeckung vorzunehmen. Der Leistungsträger zieht sich zurück auf seine Kontroll- und Aufsichtsfunktion, um die Wirkung der Maßnahmen auf der Ebene des Leistungsberechtigten festzustellen.

Aus Sicht des Leistungserbringers sind nunmehr die Einnahmen über mehrere Jahre gesichert. Sofern es unwirtschaftliche Unternehmensbereiche oder ungünstige Kostenstrukturen gibt, kann Change-Management einsetzen. Das Risiko bei der Leistungserbringung ist überschaubar, da die Kapazitätsobergrenzen in keinem Fall überschritten werden (bei Sozialraumbezogenen Budgets gibt es allerdings keine Kapazitätsobergrenzen).

Zusammenfassend kann gesagt werden, dass die Interessen äußerst unterschiedlich sind, was natürlich zurück geht auf die jeweiligen, besonderen Verantwortungsbereiche – staatliche Fürsorge ggü. privatwirtschaftliches Unternehmertum (Gemeinnützigkeit entbindet nicht von der Pflicht, das wirtschaftliche Überleben des eigenen Betriebes zu sichern). Dieser Unterschied wird durch Trägerbudget-Vereinbarungen nicht aufgehoben. Dennoch gelingt dank dieser Vereinbarung eine zeitlich begrenzte Neutralisierung der teils gegensätzlichen Interessen, da beide Vertragsparteien gewillt sind, in einen Dialog zu treten, statt Konflikte über Verfahren vor der Schiedsstelle (oder den Sozialgerichten) zu lösen.

Wie wird die Rahmenvereinbarung umgesetzt?

Zuerst einmal ändert sich lediglich die Zahlungsweise für den Leistungsträger und die Abrechnungspraxis für den Leistungserbringer. Die Leistungserbringung an sich wird nicht verändert, doch man kann annehmen, dass die Wirtschaftlichkeit und Effizienz jedes Leistungsbereiches untersucht und bewertet wird.

Beide Vertragsparteien richten auf Basis der Rahmenvereinbarung eine Steuerungsgruppe (Begleitmanagement) ein, deren Aufgabe darin besteht, 1. die Vertragsdurchführung zu überwachen, 2. Risiken zu identifizieren und 3. Steuerungsvorschläge zu erarbeiten. Die Steuerungsgruppe trifft sich regelmäßig und berät über Berichte zum Stand des „gemeinsamen Bemühens“ hinsichtlich der formulierten Ziele.

Damit muss seitens des Leistungserbringers ein Berichtswesen installiert werden, welches zielorientiert berichtet und die Wirkung bzw. den Nutzen der Maßnahmen herausstellt. Zwei Leistungserbringer setzen hierzu das Modell / Projekt „Nueva“ im Bereich des stationären und ambulanten Wohnens ein. Ansonsten werden die üblichen Daten zur Struktur der Leistungsberechtigten und andere Kennzahlen, auch sogenannte Fallkosten, berichtet.

Wie lang ist die Laufzeit dieser Rahmenvereinbarung?

Eine Rahmenvereinbarung kann nur dann zu Veränderungen führen, wenn sie auf mehrere Jahre ausgerichtet ist. Üblicherweise wird man von einem fünfjährigen Dauervertrag ausgehen können, aber es soll auch dreijährige Vereinbarungen geben. Tenor der Rahmenvereinbarungen ist aber nicht die Begrenzung der Laufzeit, sondern die Fortsetzung nach Ablauf des langjährigen Vereinbarungszeitraums. Zu diesem Zweck sollen beide Vertragsparteien die Verhandlungen über eine weitere Fortsetzung rechtzeitig aufnehmen.

Nach Zeitablauf der Vereinbarung treten an die Stelle der Pauschalzahlung nun wieder die Einzelfallabrechnungen gemäß den vereinbarten Sätzen der Vergütungsvereinbarung(en). Hier kann es zu unerwünschten Effekten kommen, wenn die Vergütungsvereinbarungen während der Laufzeit des Trägerbudgets nicht angepasst wurden – eine Position, um die sich der Leistungserbringer bemühen muss, es sei denn, die bisher vereinbarten Vergütungen liegen im oberen Drittel des externen Vergleichs.

Kann die Rahmenvereinbarung gekündigt werden?

Ja! Die Rahmenvereinbarung kann sogar jederzeit gekündigt werden, wenn eine wirtschaftliche Unzumutbarkeit daraus erwächst oder sich die Rechtsgrundlagen nach Einführung des für die Zukunft erwarteten Bundesteilhabegesetzes ändern. Auch wenn es so in den bisher veröffentlichten Vereinbarungen nicht ausdrücklich ausgeschrieben ist, man kann dennoch davon ausgehen, dass bei schweren Nachteilen, die das Gemeinwohl betreffen, eine Kündigung seitens des Leistungsträgers möglich ist (vgl. § 59 Abs. 1 Satz 2 SGB X). Wenn in schweren Fällen vom Leistungsträger gekündigt wird, könnte man davon ausgehen, dass dann nicht nur die Rahmenvereinbarung betroffen ist, sondern auch gleichzeitig sämtliche Vereinbarungen nach § 75 SGB XII (vgl. § 78 SGB XII).

Das Recht auf Schadensersatz wird durch die Kündigung in besonderen Fällen nicht ausgeschlossen (vgl. § 314 Abs. 4 BGB). Dies begründet sich einerseits darin, dass in der Rahmenvereinbarung ein Hinweis auf den § 314 BGB enthalten ist, andererseits wird mit dem Trägerbudget ein Strukturwandel oder besonders teure Strukturmaßnahmen auf eine sichere Planungsgrundlage gestellt. Diese Planungssicherheit ist erwünscht und wird von den Vertragsparteien sogar in der jeweiligen Präambel herausgestellt.

Bevor allerdings eine schriftliche und ggf. begründete Kündigung erfolgen kann, sind beide Parteien verpflichtet, ein Schiedsverfahren einzuleiten. Damit ist allerdings nicht das Schiedsverfahren bei der Schiedsstelle nach § 80 SGB XII gemeint!

Die Schiedsvereinbarung als Teil der Rahmenvereinbarung soll eine einvernehmliche Konfliktlösung ermöglichen, indem im ersten Schritt direkte Verhandlungen geführt und im zweiten Schritt ein sogenanntes Schiedsgutachterverfahren eingeleitet werden. Der Schiedsgutachter ist von beiden Seiten gemeinsam zu bestimmen. Das Schiedsgutachten entfaltet allerdings keine bindende Wirkung und es kann der gerichtlichen Kontrolle unterzogen werden.

Eine Schiedsstelle nach § 80 SGB XII besteht im Gegensatz zu der Schiedsvereinbarung der Rahmenvereinbarung aus dem Vorsitzenden, seinem Stellvertreter sowie Vertretern der Trägerverbände und Sozialhilfeträger. Sie kann erst dann nach § 77 Abs. 1 Satz 2 SGB XII angerufen werden, wenn eine geeinte und nicht gekündigte Leistungsvereinbarung nach § 75 Abs. 3 SGB XII besteht und Verhandlungen über die Vergütungsvereinbarung bzw. Bestandteile der Vergütung strittig sind. Damit zeigt sich, dass die Schiedsstelle nach § 80 SGB XII unzuständig ist für Fragen und Probleme, die sich auf die Rahmenvereinbarung beziehen. 


Wie hoch ist das Trägerbudget?

Nur ein Träger hat m.W. seine Zahlen offengelegt, wobei dieser Betrag den Anteil der Hamburger Sozialbehörde betrifft. Externe Sozialhilfeträger zahlen weiterhin den Betrag, der in der Vergütungsvereinbarung aufgeführt ist bzw. der im Falle von Selbstzahlern vertraglich vereinbart ist.

Sofern es in den allgemeinen Regelungen in Vergütungsvereinbarungen Absprachen gibt, die eine Art Gleichstellung gewährleisten sollen, damit von Dritten keine höhere, als die vereinbarten Vergütung verlangt wird, so wird diese Intention unterlaufen. Wer in anderer Leistungsträgerschaft steht, für den wird eine Pauschale oder eine Einzelvergütung abgerechnet.

Somit erhält der Leistungserbinger neben dem Trägerbudget ggf. Vergütungszahlungen von Dritten.

Das Trägerbudget selbst setzt sich zusammen aus den drei Komponenten Maßnahme- und Grundpauschale sowie Investitionsbetrag für eine angenommene Anzahl Leistungsberechtigter und über den mehrjährigen Vereinbarungszeitraum. Sofern Tarif- und sonstige Kostensteigerungen bekannt oder angenommen werden können, werde diese berücksichtigt. Ebenfalls einbezogen werden einmalige Kosten für Strukturveränderungen oder Investitionsmaßnahmen. In einem Fall enthält das Trägerbudget einen Anstieg um jährlich 2 %, was für den Leistungserbringer insofern von Interesse ist, da er mit jährlich steigenden Einnahmen rechnen darf.

Die Auszahlung erfolgt in gleichbleibenden Monatsraten.

Es kann angenommen werden, dass nur die Umsatzerlöse aus Leistungsentgelten / Vergütungen gem. Vergütungsvereinbarung nach § 76 Abs. 2 SGB XII herangezogen werden für die Kalkulation des Trägerbudgets. Sonstige betriebliche Erträge, Erträge aus Finanzanlagen und Zinsen wie auch positive Sondereffekte sollten nicht Bestandteil sein, da sie weder planbar sind noch zum primären Betriebszweck zählen.

Handelt es sich bei dem Trägerbudget nicht um eine einrichtungsbezogene Finanzierung?

Ja, denn hätte man eine personenzentrierte Vergütung gewollt, hätte man Zeitbezogene Sätze, differenziert nach Leistungsbedarfen vereinbart.

Man könnte auch sagen, dass das Trägerbudget eine sehr große Pauschale ist. Doch das heißt nicht, dass diese Form der Vergütung nicht rechtens ist. Nach § 75 Abs. 3 SGB XII müssen die Vereinbarungen den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Leistungsfähigkeit entsprechen (Leistungsgerechte Vergütungen). Keinesfalls darf es im Sinne eines Selbstkostenprinzips zu nachträglichen Ausgleichen führen. Unternehmen müssen in der Lage sein, damit zu wirtschaften und Verluste ggf. hinzunehmen.

Gerne wird entgegen gehalten, dass nach § 76 Abs. 2 Satz 3 SGB XII die Maßnahmepauschale „nach Gruppen für Leistungsberechtigte mit vergleichbarem Bedarf“ kalkuliert werden kann. Doch genau hier liegt der Knackpunkt: Bei diesem Gesetzespassus handelt sich also um eine „Kann“-Vorschrift!

In der Rahmenvereinbarung betonen allerdings beide Vertragsparteien, dass die Ansprüche der Leistungsberechtigten „nicht tangiert“ werden. Die Rahmenvereinbarung regelt lediglich den finanziellen Aspekt zwischen Leitungsträger und Leistungserbringer; keinesfalls soll es zu einer nicht bedarfsgerechten Leistungserbringung kommen.

Was ist mit der sogenannten Personenzentrierung / Personenorientierung?

Die steht auch nicht in Abrede, denn es geht um bedarfsdeckende Leistungen (vgl. § 9 SGB XII); die Form der Bezahlung der Einrichtungsträger spielt keine Rolle.

Im Gegenteil, muss man sagen, denn erst durch das Trägerbudget erhalten Leistungserbringer die Möglichkeit, neue Methoden und Angebote auszuprobieren, um Bedarfe effizient abzudecken. Darum spricht man auch von einer „angebotsdominierten Bedarfsfeststellung und Bedarfsdeckungsentscheidung“, die nunmehr durchbrochen wird. Seitens der Behörde will man erreichen, dass ein Fallmanagement etabliert wird, welches personenorientiert, bedarfsorientiert, leistungsorientiert und wirkungsorientiert agiert. Derzeit steckt diese Fallmanagement noch in der Entwicklung fest. Von anvisierten rd. 210 Fallmanagern waren nach meiner Kenntnis nur knapp 140 eingesetzt.


Zusammenfassend kann man sagen, dass Trägerbudgets ihre Berechtigung haben und nicht zwingend einen Qualitätsverlust bedeuten müssen – man sollte aber auch die ersten Gehversuche abwarten, bevor ein abschließendes Fazit gezogen werden kann.

Mit dem Thesenpapier der KOSOZ „Budgetierung in der Eingliederungshilfe – zur Diskussion um eine Finanzierung durch Budgets“ wollte ich mich an dieser Stelle bewusst nicht auseinandersetzen, sondern viel lieber die bereits vorhandenen Rahmenvereinbarungen in Hamburg untersuchen. Möglicherweise gibt es strukturelle Unterschiede, wie es bei Flächenstaaten und Stadtstaaten durchaus anzunehmen ist.

Ich hatte eingangs Trägerbudgets als echte „Game-Changer“ bezeichnet. Hierzu muss man allerdings noch den Verhandlungsstand zum zukünftigen Vergütungssystem kennen, über den die übrigen Leistungserbringer derzeit mit der Stadt Hamburg verhandeln. Trotzdem hat sich bereits sehr viel getan, und noch viel mehr wird sich tun.  Von daher bleibt das gesamte Thema hochspannend und wird noch sehr viel Zeit konsumieren.


CGS