Der Schutzschirm für die Behindertenhilfe

Alles spricht von „Schutzschirmen“. Gemeint sind staatliche Hilfen für Wirtschaftsunternehmen, die in Not geraten aufgrund der Einschränkungen in dieser Pandemie. Da wird von Zuschüssen an Klein-Unternehmen gesprochen und Kredite der staatlichen Kreditanstalt an die Großen. Dahinter verbirgt sich einerseits der Solidaritäts-Gedanke, andererseits verlangt man von den Unternehmern, dass sie ihre Rücklagen dazu angehen.

Sozialen Unternehmen gelingt das nicht. Gerade weil ihre Entgelte nach dem Selbstkostenprinzip ausgehandelt wurden, denn nach wie vor fehlt es an einem Wagniszuschlag, sind freie Rücklagen mal eben so und in ausreichendem Maße nicht vorhanden (mit Ausnahmen).

Mit anderen Worten: Einrichtungen müssen angesichts der Krise erhalten bleiben.

Und wie das gelingen soll, zeigt sich nachfolgend am Beispiel von Hamburg.

Was die Kündigung eines Wohnstättenvertrags für den Träger der Wohneinrichtung bedeutet

Soziale Leistungen sind ein Leistungsversprechen des Sozialstaates an den bedürftigen Bürger. Versprochen wird immer nur die Deckung des jeweiligen Hilfebedarfs – alles andere, also das, was über diesen objektiv festgestellten Hilfebedarf hinausgeht, ist „Luxus“ und darf nicht vom Sozialstaat übernommen werden. Mit der Einführung des Bundesteilhabegesetzes wird man noch viel deutlicher der Instituts- und Einrichtungsfinanzierung (Stichwort: Strukturbildung) begegnen und das Leistungsversprechen des Sozialstaates auf die tatsächliche ziel- und personenorientierte Bedarfsdeckung beschränken. Doch bereits jetzt schon zeigen sich an mancher Stelle „Schnittstellenprobleme“ zwischen Leistungsträger und Leistungserbringer. Wenn nun der Wohnstättenvertrag gekündigt wird, aber der Auszug schon vor dem Monatsletzten stattfindet, was bedeutet es für den Leistungserbringer?

Ein behinderter Mensch (Leistungsberechtigter), der in einer stationären Wohneinrichtung lebt und nun ausziehen möchte, kündigt den mit dem Träger der Wohneinrichtung (Leistungserbringer) abgeschlossenen Wohnstättenvertrag. Der Träger bestätigt die Kündigung zum Monatsende. Der Bewohner zieht aber nun ein paar Tage früher aus, was vom Träger der Wohneinrichtung auch an den Sozialhilfeträger (Leistungsträger) gemeldet wird.

Bis zu welchem Termin bezahlt der Sozialhilfeträger? Den Monatsletzten oder bis zum Tag des Auszugs, der ja nun davor liegt?

Weil der Bedarf tatsächlich nicht mehr bis zum Monatsletzten beim Leistungsberechtigten besteht, braucht der Leistungsträger ggü. dem Leistungsberechtigten keine weitere Kosten zu tragen bzw. Zahlungen an den Leistungserbringer vorzunehmen. Wenn der Leistungsberechtigte sogar in einer anderen stationären Wohneinrichtung umzieht, wird der Bedarf von dem anderen Leistungserbringer gedeckt, so dass eine Doppelzahlung unbegründet wäre.

Der Leistungserbringer hat aber tatsächlich strukturelle Kosten, die mit dem Auszug des Bewohners nicht sofort abgestellt werden können. Wenn im Landesrahmenvertrag oder in der Vergütungsvereinbarung hier keine Vereinbarung getroffen wurde, kann der Anspruch auf Deckung der Kosten nur noch ggü. dem ehemaligen Bewohner als Vertragspartner des Wohnstättenvertrags geltend gemacht werden.

Nochmal:

Mit dem Austritt des Bewohners hört i.d.R. die Zahlungspflicht auf – spätestens am Tag des Austritts. Und nur weil der Leistungsberechtigte im Wohnstättenvertrag Vertragspartner des Leistungserbringers ist, ist der Bewohner primär für die Zahlung bis zum Vertragsende in der Pflicht.

Und:

Der Bewohner ist nur dann leistungsberechtigt, wenn es um seinen Bedarf geht. Weil aber nun zwei Wohnplätze genutzt werden, der Bedarf aber nur auf einen Wohnplatz besteht, bezieht sich diese Leistungsberechtigung dann auch nur auf den aktuellen Wohnplatz; für den alten, nicht mehr genutzten Wohnplatz ist der Bewohner plötzlich nicht mehr leistungsberechtigt. Weil zudem der Bewohner ein Sozialhilfeempfänger ist, verfügt er ganz bestimmt nicht über Mittel zur Tilgung von Schulden bzw. sonstigen vertraglichen Erfüllungspflichten.

Damit bleibt der Leistungserbringer effektiv auf seinen Kosten sitzen.

Einzige Lösung für den Leistungserbringer besteht darin, einen Risikozuschlag bzw. eine Auslastungsquote unterhalb der Vollbelegung verhandelt zu bekommen. In Vergütungsverhandlungen sollte nach Möglichkeit die Dauer der Leerstände von Wohnplätzen und die Anzahl der Kündigung von Wohnstättenverträgen untersucht werden, um dieses Risiko zu qualifizieren. Es könnte dann auch sein, dass der Leistungsträger Kosten übernimmt, die gar nicht angefallen sind.

CGS

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Das Strukturbildungsgebot abgeleitet für die Eingliederungshilfe

Soziale Leistungen sind eigentlich ein Leistungsversprechen des Sozialstaates an den bedürftigen Bürger. Dem entgegen steht immer wieder die Leistungsfähigkeit des Sozialstaates, was auch als Ressourcenvorbehalt bekannt ist. Denn was nützt es, wenn einem bedürftigen Menschen die Hilfe zwar zuerkannt wird, aber Hilfe nicht geleistet werden kann, weil die nötigen Versorgungsstrukturen schlichtweg fehlen. Der Sozialstaat muss von daher gefordert sein, entsprechende Strukturen zu schaffen, doch geht das nur über konkretes, einklagbares Recht. Somit stellen sich zwei Fragen: Wie leitet sich der Anspruch des leistungsberechtigten Menschen aus dem Gesetz ab? Und wo findet sich, wenn überhaupt, ein Strukturbildungsgebot?

§ 1 SGB I gibt vor, dass das Recht auf soziale Leistungen dazu geschaffen wurde: „ein menschenwürdiges Dasein zu sichern, gleiche Voraussetzungen für die freie Entfaltung der Persönlichkeit, insbesondere auch für junge Menschen, zu schaffen, die Familie zu schützen und zu fördern, den Erwerb des Lebensunterhalts durch eine frei gewählte Tätigkeit zu ermöglichen und besondere Belastungen des Lebens, auch durch Hilfe zur Selbsthilfe, abzuwenden oder auszugleichen“ (Abs. 1). Im Folgeabsatz findet sich aber schon ein eingetragenes Recht, wonach „die zur Erfüllung der in Absatz 1 genannten Aufgaben erforderlichen sozialen Dienste und Einrichtungen rechtzeitig und ausreichend zur Verfügung stehen“ sollen (Abs. 2). Schon sehr frühzeitig bestimmt das Gesetz Ansprüche und Pflichten – allerdings an dieser Stelle noch nicht konkret formuliert.

In § 2 SGB I wird nunmehr Bezug genommen auf die zuvor genannten Aufgaben und auf die „nachfolgenden sozialen Rechte“ verwiesen (Abs. 1 S. 1). Überhaupt liest sich dieser Absatz, wie eine Einschränkung der Ansprüche aus § 1; denn wenn die im Sozialgesetz genannten weiteren Rechte keine entsprechenden Vorgaben liefern, können keine Ansprüche verwirklicht werden. Auch wenn diejenigen Stellen, welche verantwortlich sind für die Feststellung des individuellen Leistungsbedarfs (Leistungsträger, § 12 SGB I), bei ihrer Ermessensausübung dazu angehalten sind, „die sozialen Rechte möglichst weitgehend“ zu verwirklichen, so sind Ressourcen, wenn sie nicht vorhanden sind, nicht notwendigerweise zu erschaffen.

Für die Schaffung der Ressourcen sind die Leistungsträger zuständig, die gem. § 12 in den §§ 18 bis 29 SGB I genannt sind. Ob es allerdings ein Gebot bzw. eine gesetzliche Verpflichtung für diese gibt, entsprechende Versorgungsstrukturen zu schaffen, muss sich aus den einzelnen Vorschriften ergeben. Zum Beispiel ist in den Regelungen für behinderte und von Behinderung bedrohte Menschen, das Schwerbehindertenrecht, besondere Rechtsstellung dieser Leistungsberechtigten im Sozialgesetzbuch Neunten (SGB IX) tatsächlich eine solche Verpflichtung enthalten. So heißt es in § 19 Abs. 1 S. 1 SGB IX (Leistungen zur Teilhabe): „Die Rehabilitationsträger wirken gemeinsam unter Beteiligung der Bundesregierung und der Landesregierungen darauf hin, dass die fachlich und regional erforderlichen Rehabilitationsdienste und -einrichtungen in ausreichender Zahl und Qualität zur Verfügung stehen.“ (Fettdruck von mir).

Rehabilitationsträger sind im Einzelnen in § 6 SGB IX aufgeführt und übernehmen die in § 5 SGB IX definierte Leistungsgruppen.

	§ 6 SGB IX	§ 5 Ziff. 1 SGB IX	§ 5 Ziff. 2 SGB IX	§ 5 Ziff. 3 SGB IX	§ 5 Ziff. 4 SGB IX
	Rehabilitationsträger	Leistungen zur medizinischen Rehabilitation	Leistungen zur Teilhabe am Arbeitsleben	Unterhaltssichernde und andere ergänzende Leistungen	Leistungen zur Teilhabe am Leben in der Gemeinschaft
1.	gesetzlichen Krankenkassen	Ja	--	Ja	--
2.	Bundesagentur für Arbeit	--	Ja	Ja	--
3.	gesetzlichen Unfallversicherung	Ja	--	--	Ja
4.	gesetzlichen Rentenversicherung und Alterssicherung der Landwirte	Ja	--	Ja	--
5.	Träger der Kriegsopferversorgung und die Träger der Kriegsopferfürsorge im Rahmen des Rechts der sozialen Entschädigung bei Gesundheitsschäden	Ja	--	--	Ja
6.	Träger der öffentlichen Jugendhilfe	Ja	Ja	--	Ja
7.	Träger der Sozialhilfe	Ja	Ja	--	Ja

Sozialhilfe wird von den überörtlichen und örtlichen Trägern gem. § 3 SGB XII geleistet. Zu den örtlichen Trägern zählen die Kreise und kreisfreien Städte, soweit durch Landesrecht nichts anderes bestimmt worden ist. Demzufolge würde die Pflicht zur Schaffung von ausreichenden Versorgungsstrukturen auf die Bundesländer übergehen.

Eingliederungshilfe ist eine spezielle Form der Sozialhilfe. § 8 Ziff. 4 SGB XII verweist auf die entsprechenden Regelungen im 6. Kapitel bzw. auf die §§ 53 bis 60 SGB XII. Diese bestimmen die Ansprüche auf Leistungen für Menschen, „die durch eine Behinderung im Sinne von § 2 Abs. 1 Satz 1 des Neunten Buches wesentlich in ihrer Fähigkeit, an der Gesellschaft teilzuhaben, eingeschränkt oder von einer solchen wesentlichen Behinderung bedroht sind“ (§ 53 Abs. 1 SGB XII).

Aus § 13 SGB XII kann leider nun keine Pflicht zur Schaffung von Versorgungsstrukturen herausgelesen werden. Die Vorschrift bezieht sich zwar auf „Leistungen für Einrichtungen“, doch damit ist eher gemeint, wie die Prioritäten gesetzt werden müssen in der Abfolge der Leistungsbewilligungen. Der Gesetzgeber schreibt vor, dass in der Bewilligungspraxis die ambulanten Leistungen den stationären vorgehen. Es besteht die Annahme, dass die Kosten für ambulante Leistungen niedriger ausfallen, weil nur noch die Fachleistungen benötigt werden für die Bedarfsdeckung; strukturell bedingte Kosten, wie z.B. die einer Einrichtung, entfallen (Grundsatz  „Ambulant vor Stationär“).   

Dagegen finden sich im 10. Kapitel, in den §§ 75 bis 81 SGB XII, genau die Vorschriften, die man hinsichtlich der Frage nach dem Strukturbildungsgebot verorten würde. Während in § 75 Abs. 1 SGB XII ein Rückverweis auf den vorgenannten § 13 SGB XII zu finden ist, werden im selben Absatz zugleich Dienste in die Vorschriften mit einbezogen. In Abs. 2 S. 1 heißt es: „Zur Erfüllung der Aufgaben der Sozialhilfe sollen die Träger der Sozialhilfe eigene Einrichtungen nicht neu schaffen, soweit geeignete Einrichtungen anderer Träger vorhanden sind, ausgebaut oder geschaffen werden können“ (Fettdruck von mir).

Anders ausgedrückt: Wenn Einrichtungen vorhanden sind, sollen diese genutzt werden. Und wenn Einrichtungen nicht vorhanden sind, sollen die Träger der Sozialhilfe (siehe oben zu § 3 SGB XII) diese neu schaffen.

Dies alles ist meine Interpretation, und sie erfolgt abseits der Lehr- und Praxis-Kommentare. Es gibt aber auch andere, die ebenfalls ein (noch vorhandenes) Strukturbildungsgebot (manchmal auch als Strukturbildungsprinzip benannt) erkennen wollen. Da wird zum einen von einem „Sicherstellungsauftrag“ des Sozialstaates gesprochen, zum anderen leitet man aus Artikel 26 der UN-Behindertenrechtskonvention (UN-BRK) eine Verpflichtung gegenüber Menschen mit Behinderungen ab. Dem allen entgegen steht aber der sogenannte Ressourcenvorbehalt, der seinerzeit vom Bundesverfassungsgericht formuliert wurde und bereits mehrere Male von mir kritisiert wurde – allerdings in einem anderen Zusammenhang. Sofern Landesrecht diesen Ressourcenvorbehalt weiter vorsieht (z.B. im Schulrecht des Landes Schleswig-Holstein), könnte es hier einen Konflikt geben, der nur zugunsten des höheren Rechts (Bundesrecht bricht Landesrecht) aufgelöst werden kann. Weil aber mit der Reform des Bundessozialhilfegesetzes (§ 93 BSHG) marktwirtschaftlicher Wettbewerb eingeführt wurde, werden viele Gegner des Strukturbildungsgebots den staatlichen Auftrag zur Verfügungsstellung „geeigneter Einrichtungen“, so wie es in der 1961-Fassung des BSHG stand, verneinen.

Wie immer man dazu stehen will, letztlich stellt sich die Frage, was man mit diesem Wissen in Entgeltverhandlungen bewirken kann. Sind Leistungsträger dazu angehalten, die bestehenden Strukturen nicht zu gefährden? Wie viel Leistungsfähigkeit muss vorgehalten werden?

CGS

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Das Strukturbildungsgebot

Wussten Sie, dass es ein Strukturbildungsgebot mal gab? Oder kann man sagen, dass sich im § 75 Abs. 2 S. 1 SGB XII ein solches noch befindet?

BSHG von 1961 § 93, Einrichtungen	BSHG von 2006 § 93, Einrichtungen	SGB XII von 2015 § 75, Einrichtungen und Dienste
Abs. 1 Die Träger der Sozialhilfe sollen darauf hinwirken, dass die zur Gewährung der Sozialhilfe geeigneten Einrichtungen ausreichend zur Verfügung stehen. Sie sollen eigene Einrichtungen nicht neu schaffen, soweit geeignete Einrichtungen der in § 10 Abs. 2 genannten Träger der freien Wohlfahrtspflege vorhanden sind, ausgebaut oder geschaffen werden können.	Abs. 1 Zur Gewährung von Sozialhilfe sollen die Träger der Sozialhilfe eigene Einrichtungen einschließlich Dienste nicht neu schaffen, soweit geeignete Einrichtungen anderer Träger vorhanden sind, ausgebaut oder geschaffen werden können. Vereinbarungen nach Absatz 2 sind nur mit Trägern von Einrichtungen abzuschließen, die insbesondere unter Berücksichtigung ihrer Leistungsfähigkeit und der Gewährleistung der Grundsätze des § 3 Abs. 1 zur Erbringung der Leistungen geeignet sind. Sind Einrichtungen vorhanden, die in gleichem Maße geeignet sind, soll der Träger der Sozialhilfe Vereinbarungen vorrangig mit Trägern abschließen, deren Vergütung bei gleichem Inhalt, Umfang und Qualität der Leistung nicht höher ist als die anderer Träger.	Abs. 1 Einrichtungen sind stationäre und teilstationäre Einrichtungen im Sinne von § 13. Die §§ 75 bis 80 finden auch für Dienste Anwendung, soweit nichts Abweichendes bestimmt ist. Abs. 2 Zur Erfüllung der Aufgaben der Sozialhilfe sollen die Träger der Sozialhilfe eigene Einrichtungen nicht neu schaffen, soweit geeignete Einrichtungen anderer Träger vorhanden sind, ausgebaut oder geschaffen werden können. Vereinbarungen nach Absatz 3 sind nur mit Trägern von Einrichtungen abzuschließen, die insbesondere unter Berücksichtigung ihrer Leistungsfähigkeit und der Sicherstellung der Grundsätze des § 9 Abs. 1 zur Erbringung der Leistungen geeignet sind. Sind Einrichtungen vorhanden, die in gleichem Maße geeignet sind, hat der Träger der Sozialhilfe Vereinbarungen vorrangig mit Trägern abzuschließen, deren Vergütung bei vergleichbarem Inhalt, Umfang und Qualität der Leistung nicht höher ist als die anderer Träger.

BSHG = Bundessozialhilfegesetz

SGB XII = Zwölftes Buch Sozialgesetzbuch

Zur besseren Lesbarkeit wurden die einzelnen Sätze durch Absatz getrennt.

CGS

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Der Grundsatz Ambulant vor Stationär im SGB XII

Mit der Aufnahme des Grundsatzes „Ambulant vor Stationär“ im SGB XII sollte der nächste Schritt hin zur personenzentrierten Hilfeleistung erfolgen; d.h. weg von der bislang üblichen einrichtungsfinanzierten Hilfe und hin zu einer am persönlichen Bedarf angemessenen Sozialhilfe.

Gleichzeitig wurde die Annahme des Gesetzgebers quasi kodifiziert, dass ambulante Leistungen günstiger seien als teil- und vollstationäre Leistungen. Da dies aber nicht als gegeben vermutet werden kann, gab es den Zusatz, dass dieser Grundsatz nicht einzuhalten ist, wenn die Maßnahmen mit „unverhältnismäßigen Mehrkosten“ verbunden sind.

§ 13 SGB XII, Leistungen für Einrichtungen, Vorrang anderer Leistungen

(1)    Die Leistungen können entsprechend den Erfordernissen des Einzelfalles für die Deckung des Bedarfs außerhalb von Einrichtungen (ambulante Leistungen), für teilstationäre oder stationäre Einrichtungen (teilstationäre oder stationäre Leistungen) erbracht werden. Vorrang haben ambulante Leistungen vor teilstationären und stationären Leistungen sowie teilstationäre vor stationären Leistungen. Der Vorrang der ambulanten Leistung gilt nicht, wenn eine Leistung für eine geeignete stationäre Einrichtung zumutbar und eine ambulante Leistung mit unverhältnismäßigen Mehrkosten verbunden ist. Bei der Entscheidung ist zunächst die Zumutbarkeit zu prüfen. Dabei sind die persönlichen, familiären und örtlichen Umstände angemessen zu berücksichtigen. Bei Unzumutbarkeit ist ein Kostenvergleich nicht vorzunehmen.

(2) Einrichtungen im Sinne des Absatzes 1 sind alle Einrichtungen, die der Pflege, der Behandlung oder sonstigen nach diesem Buch zu deckenden Bedarfe oder der Erziehung dienen.

Doch die darin enthaltene Annahme, dass Ambulant mit günstig gleichgesetzt werden kann, ist gefährlich. Gesamtfiskalisch betrachtet kann dies nicht stimmen, da Menschen, die zuvor in einer stationären Wohneinrichtung ein Zimmer bewohnt hatten, nunmehr Mieter oder Untermieter einer ganzen bzw. halben Wohnung werden. Die Aufwendungen für Miete müssen höher ausfallen, da nicht mehr ein Bad, eine Küche oder ein Gemeinschaftsraum mit vielen anderen Bewohnern geteilt wird, sondern nunmehr alleine genutzt werden. Natürlich erhöht sich der Nutzwert der Räumlichkeiten beträchtlich für den einzelnen Bewohner, doch verliert sich auf der anderen Seite das Leben in einer Gemeinschaft. An dieser Stelle müssen Leistungserbringer für neue Sozialräume sorgen, was schlussendlich refinanziert wird von den Leistungsträgern (d.h. der Sozialhilfe). Sozialräume dienen dazu, ein Gemeinschaftsgefühl herzustellen und so gesellschaftliche Strukturen zu schaffen, welche den Teilhabebedarf behinderter Menschen am Leben in der Gemeinschaft abdeckt. Und wo vorher noch über den Investitionsbetrag ein Büro mitfinanziert wurde, wandern diese Kosten nunmehr in die Maßnahmepauschale.

Man muss aber allerdings sagen, dass es im Einzelfall tatsächlich günstiger werden würde, wenn nämlich der individuelle Hilfebedarf eine Leistungsabsenkung erlaubt oder Wohnung sowie die Aufwendungen für den ambulanten Dienst insgesamt günstiger ausfallen als die womöglich viel zu teuren Kosten für einen stationären Wohnplatz.

Auch wenn diese Vorschrift als Steuerungsinstrument (oder Druckmittel) angesehen werden kann, so steht sie doch in gewisser Weise einschränkend dem Bedarfsdeckungsprinzip aus § 9 SGB XII gegenüber. Sozialhilfe muss sich natürlich immer am tatsächlichen Bedarf des Hilfebedürftigen richten. Es soll eine konkrete Notsituation abgestellt werden, die nur durch Mittel der Sozialhilfe beseitigt werden kann (vgl. § 9 Abs. 1 SGB XII).

Geht man davon aus, dass der individuelle Hilfebedarf abgedeckt werden muss, darf es keinen Vorrang bzw. eine Bevorzugung geben. Benötigt ein behinderter Mensch sozialpädagogische Betreuung, dann stellt sich nicht die Frage nach ambulanter oder stationärer Leistung, sondern nach Verfügbarkeit und bedarfsdeckendem Angebot. Benötigt der Leistungsberechtigte darüber hinaus neuen Wohnraum, dann erst stellt sich die Frage nach der eigenen Wohnung oder Wohngruppe. Die Zumutbarkeit müsste sich stattdessen darauf richten, welche Lösung in welchem Zeitraum oder in welcher örtlichen Umgebung (d.h. lokales Angebot) verfügbar wäre.

Der § 13 Abs. 1 SGB XII enthält kein Wahlrecht, sondern er gibt genau vor, was zu tun ist seitens des Leistungsträgers. Von daher müssten auch Altfälle geprüft werden, ob nicht doch eine ambulante Leistung zumutbar wäre. Dem steht aber § 130 SGB XII als eine Besitzstandsregelung gegenüber; mit anderen Worten: wer schon in einer Wohngrupp lebt, muss keinen erzwungenen Auszug fürchten (der umgekehrte Fall wäre auch geschützt).

In gewisser Weise könnte man auch eine Verpflichtung des Leistungsträgers aus dem § 13 SGB XII herauslesen, dass ambulante Angebote zu schaffen wären. Denn gäbe es nur stationäre Angebote, aber diese wären unzumutbar, ungeeignet und teurer, als eine erdachte ambulante Leistung, müsste der Leistungsträger entsprechende Strukturen fördern. In Ballungsräumen können ambulante Dienste schnell verschiedene Klienten besuchen, in Flächengebieten ist dies nicht möglich bzw. wäre zeitraubend und entsprechend teurer (Stichwort: Rüstzeiten).

Hat also eine Priorisierung, wie sie in § 13 SGB XII vorgegeben ist, überhaupt noch eine Berechtigung? Ich glaube nicht.

Die Landesregierung von Schleswig-Holstein sieht es möglicherweise ähnlich. Zumindest teilte sie jetzt mit, dass das Land weiterhin „78 %“ der Kosten für ambulanten Leistungen übernehmen wird, aber es wird „kein gesonderter Anreiz zur Förderung der Ambulantisierung mehr geboten“ (vgl. Medien-Information des Ministeriums für Soziales, Gesundheit, Familie und Gesundheitsförderung vom 15.7.2014).

CGS

Vertragslose Zustände bzw. nicht-vertragsgebundene Einrichtungen

Was ist zu tun, wenn eine Vereinbarung nach § 75 Abs. 3 SGB XII nicht zustande kommt? (Wir erinnern uns, dass nur vertragsgebundene Einrichtungen und Dienste Vergütungsverhandlungen führen können)

Die kurze Antwort darauf wäre, einfach ins Gesetz schauen:

„… (4) ¹ Ist eine der in Absatz 3 genannten Vereinbarungen nicht abgeschlossen, darf der Träger der Sozialhilfe [d.h. Leistungsträger, eig. Anm.] Leistungen durch diese Einrichtung nur erbringen, wenn dies nach der Besonderheit des Einzelfalls geboten ist.

²Hierzu hat der Träger der Einrichtung [d.h. Leistungserbringer, eig. Anm.] ein Leistungsangebot vorzulegen, das die Voraussetzung des § 76 erfüllt, und sich schriftlich zu verpflichten, Leistungen entsprechend diesem Angebot zu erbringen.

³Vergütungen dürfen nur bis zu der Höhe übernommen werden, wie sie der Träger der Sozialhilfe am Ort der Unterbringung oder in seiner nächsten Umgebung für vergleichbare Leistungen nach den nach Absatz 3 abgeschlossenen Vereinbarungen mit anderen Einrichtungen trägt.

⁴Für die Prüfung der Wirtschaftlichkeit und Qualität der Leistungen gelten die Vereinbarungsinhalte des Trägers der Sozialhilfe mit vergleichbaren Einrichtungen entsprechend.

⁵Der Träger der Sozialhilfe hat die Einrichtung über Inhalt und Umfang dieser Prüfung zu unterrichten. Absatz 5 gilt entsprechend.“

(ich habe mir erlaubt, den Wortlaut des § 75 Abs. 4 SGB XII satzweise darzustellen)

Dieser Fall trat jetzt im Jahr 2014 bei denjenigen Trägern ein, die stationäre Leistungen im Bereich der Eingliederungshilfe angeboten hatten. Zum 31.12.2013 hatte die Stadt Hamburg die eine Vielzahl von Gesamtvereinbarungen nach § 75 Abs. 3 SGB XII gekündigt, aber eine Neuvereinbarung blieb aus. Damit befanden sich viele (nicht alle) Leistungserbringer von stationären Wohngruppen in einem vertragslosen Zustand.

In so einer Situation greift die vorgenannte gesetzliche Regelung, wonach Leistungen der Sozialhilfe durch Einrichtungen „nur“ erbracht werden dürfen, „wenn dies nach der Besonderheit des Einzelfalls geboten ist“. Streng genommen hätte jetzt der Einzelfall geprüft werden müssen. Dies hat sich allerdings die zuständige Behörde erspart und stattdessen eine Übergangsregelung bis zum Beginn des neuen Kalkulationsverfahrens zum 1.1.2015 jedem Einrichtungsträger angeboten.

Ob tatsächlich ein Einrichtungsträger sein Leistungsangebot nach dem Wortlaut des Gesetzes vorgelegt hat, entzieht sich meiner Kenntnis. Durch die Annahme des Angebotes der zuständigen Behörde und Verpflichtung zur Erbringung der erforderlichen Leistungen, wurden die rechtlichen Voraussetzungen nach Satz 2 ansonsten wohl erfüllt.

Auch wenn es an einem Einigungswillen für das Vergütungsjahr 2014 fehlt, eine Vereinbarung nach § 75 Abs. 4 SGB XII wurde abgeschlossen und bindet nun beide Seiten. Sie schafft damit eine gewisse Rechtssicherheit, wenn man sich klar macht, was nun die jeweiligen Rechte und Pflichten sind!

Hätte ein Einrichtungsträger dagegen eine Gesamtvereinbarung nach § 75 Abs. 3 SGB XII verhandeln wollen,  hätte er sich wahrscheinlich gerichtlich durchsetzen müssen, da ein Rechtsanspruch auf Abschluss von Vereinbarungen nicht besteht (S. 555, Rz. 13 ff., LPK-SGB XII, 8. Auflage, Münder et al). Trotzdem gibt es für den Sozialhilfeträger die vorrangige Aufgabe der sozialen Sicherung. Nach § 75 Abs. 2 SGB XII sollen keine „eigenen Einrichtungen“ neu geschaffen werden, soweit „geeignete Einrichtungen anderer Träger vorhanden sind“. Der Sozialhilfeträger muss letztlich in Verhandlungen treten (vgl. auch meine Beiträge zur „BGB-Eingliederungshilfe“) und ein Ermessen ausüben, inwiefern der Einrichtungsträger geeignet ist als Leistungserbringer (S. 565, Rz. 34, a.a.O.).

Mit der Übergangsregelung wurden die alten Vergütungssätze gem. § 77 Abs. 2 Satz 4 SGB XII fortgeschrieben.

Nach dem Wortlaut des § 75 Abs. 4 SGB XII dürfen Vergütungen allerdings nur bis zu einer bestimmten Höhe übernommen werden. Hierfür sind in Satz 3 zwei Kriterien benannt:

+ Ort oder nächste Umgebung

+ Vergleichbare Leistung von Trägern mit Vereinbarungen nach Absatz 3

Im ersten Kriterium liegt der Fokus auf Ort oder wenigstens die nächste Umgebung. Diese Angaben sind allerdings nicht näher definiert, so dass man nur vermuten kann, Umgebung bezieht sich auf Wohnortnähe. In einem Stadtstaat wie Hamburg mit einer gewissen Einrichtungsträger-Dichte könnten tatsächlich mehrere Träger in die Auswahlmenge hineinfallen, wobei dies gerichtlich überprüfbar wäre.

Der antragsstellende Einrichtungsträger würde vermutlich die Wohnortnähe als „nächste Umgebung“ wählen, dies muss aber nicht zwingend von Vorteil sein. Liegt in einer etwas weiteren Entfernung ein Einrichtungsträger mit bekanntlich „vergleichbaren Leistungen“ und einer höheren Vergütung, müsste in der Argumentation darauf hingearbeitet werden, diesen Einrichtungsträger mit einzubeziehen. Ein solches umfassendes Wissen fehlt i.d.R. den Einrichtungsträgern, von daher scheitert ein solches Vorhaben. Andererseits kann eine antragsstellende Einrichtung vom Sozialhilfeträger verlangen, dass genauestens dargelegt wird, welche Einrichtungen „nicht“ einbezogen wurden in die Auswahlmenge und warum dies nicht geschah.

Das zweite Kriterium verlangt, dass nur solche Träger herangezogen werden, die Vereinbarungen nach Absatz 3 haben – im konkreten Fall also nur die ungekündigten bzw. vertragsgebundenen Einrichtungsträger, was die Auswahl für Hamburg sehr begrenzt. Problematisch wäre dann auch die Frage, inwieweit Träger mit Trägerbudgets in die Auswahlmenge einbezogen werden können – praktisch und rechtlich.

Es ist anzunehmen, dass nur die „teuersten“ Vereinbarungen gekündigt wurden, so dass mit den weiterhin vertragsgebundenen Einrichtungsträgern eine Auswahl an „günstigen, billigen“ Leistungserbringern besteht. Zuerst einmal sieht dies nach einem Vorteil für den Sozialhilfeträger aus. Da aber diese kleine Menge sich über ein ganzes Stadtgebiet verteilt, müsste wieder die örtliche Nähe herausgearbeitet werden, was einen Argumentationsnachteil mit sich bringt. Andererseits sind Trägerbudgetvereinbarungen noch immer Vereinbarungen nach § 75 Abs. 3 SGB XII und müssten zwangsläufig herangezogen werden zur Auswahlmenge. Sollten keine Kostensätze im bzw. neben dem Trägerbudget tatsächlich vereinbart worden sein, hätte hier ein Gericht einen gewissen Rechtsspielraum. Und eine solche Möglichkeit des Ermessens spielt Antragsstellern in die Hände.

Liegt die geforderte Vergütung über dem Entgelt des „teuersten“ Anbieters der so ermittelten Auswahlmenge, greift die Pflicht zur Deckelung, da die Vergütung „nur bis zu der Höhe übernommen werden“ darf – also einer zu bestimmenden Höhe aus Ort / nächste Umgebung sowie Leistungs-Vergleichbarkeit / Vertragsgebunden. In der Praxis werden sich hier allerdings für beide Seiten große Probleme auftun, was aber nicht mit „Risiken“ gleichzusetzen ist.

Darüber hinaus sehe ich keinen Ansatzpunkt zur Zahlung einer „Durchschnittsvergütung“ oder „ortsüblichen Vergütung“. Dies ergibt sich nicht zwingend aus dem Wortlaut, sondern es müsste vielmehr dahingehend argumentiert werden, warum ein Durchschnitt zu bilden wäre. Hier wäre ein Vergleich mit anderen Rechtsvorschriften, z.B. aus dem Mietrecht über Wohnraummietverhältnisse, opportun. Ohne jetzt näher darauf einzugehen, soll hier diese betreffende Vorschrift einmal auszugsweise wiedergegeben werden, um die grundlegenden Unterschiede deutlich zu machen:

§ 558 BGB, Mieterhöhung bis zur ortsüblichen Vergleichsmiete

(1) Der Vermieter kann die Zustimmung zu einer Erhöhung der Miete bis zur ortsüblichen Vergleichsmiete verlangen, …

(2) Die ortsübliche Vergleichsmiete wird gebildet aus den üblichen Entgelten, die in der Gemeinde oder einer vergleichbaren Gemeinde für Wohnraum vergleichbarer Art, Größe, Ausstattung, Beschaffenheit und Lage einschließlich der energetischen Ausstattung und Beschaffenheit in den letzten vier Jahren vereinbart oder, von Erhöhungen nach § 560 abgesehen, geändert worden sind. …

Von „ortsüblich“ steht nichts im § 75 Abs. 4 SGB XII. Und wie ein solcher Durchschnitt gebildet wird, fehlt auch bzw. reduziert sich auf „vergleichbare Leistungen nach den nach Absatz 3 abgeschlossenen Vereinbarungen mit anderen Einrichtungen“. Es heißt lediglich, dass die Vergütungen „nur bis zu der Höhe“ übernommen werden; darin könnte man „Durchschnitt“ verstehen, aber auch „Deckelung“.

Nun wurde im konkreten Fall auf jegliche Auseinandersetzung hinsichtlich der Vergütungshöhe verzichtet und die alte Vergütungsstruktur des jeweiligen Einrichtungsträgers aus den gekündigten Vereinbarungen unverändert fortgeschrieben (vgl. § 77 Abs. 2 Satz 4 SGB XII).

Problematisch ist m.E. allerdings der folgende Satz 4, nach dem die Prüfung der Wirtschaftlichkeit und Qualität der Leistungen gemäß der Vereinbarungsinhalte mit anderen, vergleichbaren Einrichtungsträgern erfolgen. Insbesondere die Qualität der Leistung, die heutzutage mit Stellenschlüsseln und Fachkraftquote gleichgesetzt wird, würde in keinem Zusammenhang mit der gezahlten Vergütung stehen. Ein Sozialhilfeträger müsste demnach umfangreich belegen, warum der jeweilige Einrichtungsträger vergleichbar sein soll in Ausstattung und Leistung.

Die Stadt Hamburg hat sich damit beholfen, dass nicht nur die alten Vergütungen weiter gezahlt werden, sondern auch das bisherige Leistungsangebot bestehen bleibt.

Zusammenfassend kann man sich schon fragen, wie beim Fehlen derart vieler Eigenschaften (z.B. Leistungsangebot, Fortschreibung einer alten Vergütung, usw.) noch dieser Absatz 4 überhaupt zur Anwendung kommen kann. Die Antwort hierauf ist, dass durch die Kündigung ein vertragsloser Zustand entstanden ist, der zwingend die Anwendung von Absatz 4 gebietet. Auch wenn dann alle sonstigen Vorgaben derart missachtet werden, letztlich entscheiden die beiden Parteien, inwieweit sie übergangsweise einen solchen vertragslosen Zustand gestalten wollen. Die Alternative wäre dann der Gang über die Sozialgerichte.

Der grundsätzliche Nachteil in der Anwendung des § 75 Abs. 4 SGB XII besteht allerdings darin, dass schlichtweg die Voraussetzungen für die Anrufung der Schiedsstelle nicht vorliegen.

§ 77 SGB XII, Abschluss von Vereinbarungen

(1) Die Vereinbarungen nach § 75 Abs. 3 sind vor Beginn der jeweiligen Wirtschaftsperiode für einen zukünftigen Zeitraum (Vereinbarungszeitraum) abzuschließen… . Vertragspartei der Vereinbarungen sind der Träger der Einrichtung und der für den Sitz der Einrichtung zuständige Träger der Sozialhilfe… . Kommt eine Vereinbarung nach § 76 Abs. 2 innerhalb von sechs Wochen nicht zustande, nachdem eine Partei schriftlich zu Verhandlungen aufgefordert hat, entscheidet die Schiedsstelle nach § 80 auf Antrag einer Partei unverzüglich über die Gegenstände, über die keine Einigung erreicht werden konnte. …

Fehlt es an den Vereinbarungen nach Absatz 3, wie im vorliegenden Fall, weil gekündigt, gibt es auch keine Möglichkeit, die Schiedsstelle anzurufen.

Von daher werden zumindest für dieses Jahr noch Einrichtungsträger zu unwirtschaftlichem Handeln oder einer bewussten Absenkung der Ergebnisqualität verführt, weil die gezahlten Vergütungen weder auskömmlich noch leistungsgerecht sind.

CGS


+++ Nachtrag vom 13.6.2014 +++

Die Übergangsregelung hatte zum Ziel, Leistung und Vergütung zu regeln und damit den vertragslosen Zustand im Sinne des § 75 Abs. 4 SGB XII zu decken; alles sollte so bleiben, wie zuletzt.

Im nächsten Schritt vereinbarten Sozialhilfeträger und Einrichtungsträger, dass die Beschlüsse der Vertragskommission anerkannt werden und die (zuletzt bestehenden) Vereinbarungen nach § 75 Abs. 3 SGB XII ab dem 1.1.2015 angepasst werden an die Beschlüsse der Vertragskommission.

Da aber die Vereinbarungen nach § 75 Abs. 3 SGB XII gekündigt waren, mussten entweder Neuverhandlungen geführt werden (sehr zeitaufwändig) oder eine Rücknahme der Kündigungen zum 31.12.2013 erfolgen.

Letzteres geschah, so dass nun der "alte" Zustand wiederhergestellt ist. Die Übergangsregelung, welche für den vertragslosen Zustand und im Sinne des § 75 Abs. 4 SGB XII vereinbart worden war, hat damit ihre Gültigkeit verloren.

CGS

Beschluss des Landessozialgerichts Schleswig-Holstein zu Integrationsassistenz / Schulbegleitung vom 17.2.2014

Ein Beschluss des Landessozialgerichts Schleswig Holstein vom 17.02.2014, Az. L 9 SO 222/13 B ER, hat einen Streit zum Thema „Integrationsassistenz / Schulbegleitung“ in Schleswig-Holstein ausgelöst, der dank des aktiven Eintretens vieler Eltern endlich auf höherer Ebene gelöst zu sein scheint – die Betonung liegt aber auf „scheint“!

Zum Problem wurde diese Angelegenheit, da vom Gericht festgestellt wurde, dass verschiedene Tätigkeiten des Integrationsassistenten im vorliegenden Fall den „Kernbereich der pädagogischen Arbeit“ betreffen und nicht in den Aufgabenbereich der Eingliederungshilfe nach §§ 35 a SGB VIII bzw. 53, 54 SGB XII fallen.

Befürworter sprachen in der Folge von einem weitreichenden „Urteil“, Kritiker wiesen zu Recht darauf hin, dass es „nur“ um einen Beschluss handelte. Dazu sollte man wissen, dass bei einem Beschluss ein Zwischenstand in einem (laufenden) Verfahren festgestellt wird, wogegen das Urteil ein Verfahren (endgültig) abschließt. Die Auswirkungen und auch das weitere Handeln der Beteiligten sind dennoch nahezu identisch, so dass die Prüfung der Gründe für den Beschluss des Gerichtes ausreichend erhellend ist. Möchte man abschließende Gewissheit, muss man die Auseinandersetzung sowieso höchstrichterlich ausurteilen lassen.

Was jetzt nun konkret mit dem Begriff „Kernbereich der pädagogischen Arbeit“ gemeint ist, hat das Gericht auf den Seiten 11 und 12 des Beschlusses näher ausgeführt (Fettdruck von mir):

„Der so definierte Kernbereich der schulischen Arbeit ist im SchulGSH umrissen, wie durch den Bericht der Landesregierung zur landesweiten Umsetzung von Inklusion in der Schule vom 16. Juni 2011 nochmals bestätigt wird.

So wird § 4 Abs. 1 SchulGSH – wie bereits oben ausgeführt – der Auftrag der Schule bestimmt durch das Recht des jungen Menschen auf eine seiner Begabung, seinen Fähigkeiten und seiner Neigung entsprechende Erziehung und Ausbildung sowie durch die staatliche Aufgabe, die einzelnen Schülerinnen und Schüler auf ihre Stellung als Bürgerin und Bürger mit den entsprechenden Rechten und Pflichten vorzubereiten. Nach Abs. 3 dieser Vorschrift soll die Schule den jungen Menschen zu der Fähigkeit verhelfen, in einer ständig sich wandelnden Welt ein erfülltes Leben zu führen. Sie soll dazu befähigen, Verantwortung im privaten, familiären und öffentlichen Leben zu übernehmen und für sich und andere Leistungen zu erbringen, insbesondere auch in Form von ehrenamtlichem Engagement. Nach Abs. 4 soll die Schule die Offenheit des jungen Menschen gegenüber kultureller und religiöser Vielfalt, den Willen zur Völkerverständigung und die Friedensfähigkeit fördern. Sie soll den jungen Menschen befähigen, die Bedeutung der Heimat und der besonderen Verantwortung und Verpflichtung Deutschlands in einem gemeinsamen Europa sowie die Bedeutung einer gerechten Ordnung der Welt zu erfassen. Zum Bildungsauftrag der Schule gehört die Erziehung des jungen Menschen zur freien Selbstbestimmung in Achtung Andersdenkender, zum politischen und sozialen Handeln und zur Beteiligung an der Gestaltung der Arbeitswelt und der Gesellschaft im Sinne der freiheitlich demokratischen Grundordnung. Nach § 4 Abs. 11 Satz 2 SchulGSH steht das Ziel einer inklusiven Beschulung dabei im Vordergrund. Die Aufgabe der Schule geht somit laut Schulgesetz weit über die reine Wissensvermittlung hinaus. Sie soll jeden einzelnen – einschließlich der behinderten Schülerinnen und Schüler – im Rahmen ihrer oder seiner Möglichkeiten – erziehen und fördern und dabei insbesondere behinderungsbedingte Defizite ausgleichen. Die Schule hat daher Maßnahmen und Räumlichkeiten anzubieten, dass behinderte Schülerinnen und Schüler gemeinsam mit den übrigen Schülerinnen und Schülern beschult werden können. Hilfen, die gesetzlich vom Schulträger zu erfüllen sind, können nicht vom Sozialhilfeträger verlangt werden (OVG Bremen, Beschluss vom 10. Dezember 1998 – 2 BB 421/98; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 3. Juli 1997 – 6 S 9/97).

Das bedeutet in diesem Fall, dass keine weitere Schulbegleitung als die gewährten drei Stunden wöchentlich anzuerkennen ist. Dadurch werden der durch Orthesen-wechsel bedingte Mehraufwand, die Hilfe beim Umkleiden zum Sportunterricht und die Hilfen während des Sportunterrichtes geleistet.“

Dieses Aufgabenspektrum soll nach Ansicht des Gerichts die Schule ausfüllen, aber nicht ein Schulbegleiter bzw. die Integrationsassistenz. Dessen Aufgabe leitet sich ab aus den Bundesgesetzen SGB VIII bzw. SGB XII.

§ 35a SGB VIII, Eingliederungshilfe für seelisch behinderte Kinder und Jugendliche

…

(3) Aufgabe und Ziel der Hilfe, die Bestimmung des Personenkreises sowie die Art der Leistungen richten sich nach § 53 Absatz 3 und 4 Satz 1, den §§ 54, 56 und 57 des Zwölften Buches, soweit diese Bestimmungen auch auf seelisch behinderte oder von einer solchen Behinderung bedrohte Personen Anwendung finden.

(4) Ist gleichzeitig Hilfe zur Erziehung zu leisten, so sollen Einrichtungen, Dienste und Personen in Anspruch genommen werden, die geeignet sind, sowohl die Aufgaben der Eingliederungshilfe zu erfüllen als auch den erzieherischen Bedarf zu decken. Sind heilpädagogische Maßnahmen für Kinder, die noch nicht im schulpflichtigen Alter sind, in Tageseinrichtungen für Kinder zu gewähren und lässt der Hilfebedarf es zu, so sollen Einrichtungen in Anspruch genommen werden, in denen behinderte und nicht behinderte Kinder gemeinsam betreut werden.

§ 54 SGB XII, Leistungen der Eingliederungshilfe

(1) Leistungen der Eingliederungshilfe sind neben den Leistungen nach den §§ 26, 33, 41 und 55 des Neunten Buches insbesondere

1. Hilfen zu einer angemessenen Schulbildung, insbesondere im Rahmen der allgemeinen Schulpflicht und zum Besuch weiterführender Schulen einschließlich der Vorbereitung hierzu; die Bestimmungen über die Ermöglichung der Schulbildung im Rahmen der allgemeinen Schulpflicht bleiben unberührt,

2. Hilfe zur schulischen Ausbildung für einen angemessenen Beruf einschließlich des Besuchs einer Hochschule,

3. Hilfe zur Ausbildung für eine sonstige angemessene Tätigkeit,

4. Hilfe in vergleichbaren sonstigen Beschäftigungsstätten nach § 56,

5. nachgehende Hilfe zur Sicherung der Wirksamkeit der ärztlichen und ärztlich verordneten Leistungen und zur Sicherung der Teilhabe der behinderten Menschen am Arbeitsleben.

Die Leistungen zur medizinischen Rehabilitation und zur Teilhabe am Arbeitsleben entsprechen jeweils den Rehabilitationsleistungen der gesetzlichen Krankenversicherung oder der Bundesagentur für Arbeit.

…

Die übrigen Paragrafen, auf die in § 35 a SGB VIII Bezug genommen wird, können an dieser Stelle vernachlässigt werden. Wesentlicher Punkt ist meines Erachtens hier, das die Hilfen zu einer angemessenen Schulbildung, wie sie in den Bundesgesetzen stehen, nicht durch das Schulgesetz außer Kraft gesetzt werden. Bundesgesetz und Schulgesetz nehmen quasi denselben Raum ein und verpflichten verschiedene öffentliche Träger, um eine Schulbildung zu ermöglichen. Damit zeigt sich, wie wichtig der Gesetzgeber dieses Recht nimmt. Stattdessen entzündet sich ein Zuständigkeitsstreit, da angenommen wird, dass zwei Träger nicht den gleichen Platz besetzen können. Der Schulträger ist als fachlich qualifizierte und damit vorrangig zuständiger Träger der Maßnahme; dies ergibt sich nach meinem Verständnis schon aus dem Wortlaut des § 35 a Abs. 4 Satz 1 SGB VIII, wonach „sowohl“ die Aufgaben der Eingliederungshilfe wie auch der erzieherische Bedarf von einer Einrichtung, Dienst oder Person abzudecken sind. Der Sozialhilfeträger wird dagegen eher abstrakt in die Pflicht genommen, da er im Rahmen seiner gesetzlichen Bestimmungen Eingliederungshilfe nach § 54 Abs. 1 Nr. 1 SGB XII leisten muss. Mit anderen Worten: der Sozialhilfeträger wird zum „Ausfallbürgen“!

§ 2 SGB XII, Nachrang der Sozialhilfe

(1) Sozialhilfe erhält nicht, wer sich vor allem durch Einsatz seiner Arbeitskraft, seines Einkommens und seines Vermögens selbst helfen kann oder wer die erforderliche Leistung von anderen, insbesondere von Angehörigen oder von Trägern anderer Sozialleistungen, erhält.

(2) Verpflichtungen anderer, insbesondere Unterhaltspflichtiger oder der Träger anderer Sozialleistungen, bleiben unberührt. Auf Rechtsvorschriften beruhende Leistungen anderer dürfen nicht deshalb versagt werden, weil nach dem Recht der Sozialhilfe entsprechende Leistungen vorgesehen sind.

Doch diese Art der „Ausfallbürgschaft“ funktioniert nicht parallel zu den Leistungen, welche von Dritten erbracht werden können. Der Nachranggrundsatz aus dem Sozialgesetz verhindert, dass ein Leistungsberechtigter von zwei Stellen gleichzeitig bzw. die gleiche Leistung erhält. Sozialhilfe muss also prinzipiell immer nachrangig bleiben.

Bisher waren die Landkreise als Träger der Sozialhilfeleistungen in der Pflicht, die Integrationsassistenz an den Schulen zu stellen. Dadurch aber, dass das Gericht die Verantwortlichkeit bei der Schule sieht und sogar herausstellt, dass „das Ziel einer inklusiven Beschulung dabei im Vordergrund“ steht, greift der Nachranggrundsatz und befreit die Kreise von ihrer Leistungspflicht (vgl. § 2 Abs. 1 SGB XII). Dagegen hatten die Antragssteller und Beschwerdeführer (Eltern) argumentiert, dass der im Schulgesetz verankerte Ressourcenvorbehalt (siehe unten) wiederum einschränkend wirkt und damit die Leistungspflicht der Kreise weiterhin bestehen bleibt.

§ 5 SchulG (Schleswig-Holsteinisches Schulgesetz)*, Formen des Unterrichts

…

(2) Schülerinnen und Schüler sollen unabhängig von dem Vorliegen eines sonderpädagogischen Förderbedarfs gemeinsam unterrichtet werden, soweit es die organisatorischen, personellen und sächlichen Möglichkeiten erlauben und es der individuellen Förderung der Schülerinnen und Schüler mit sonderpädagogischem Förderbedarf entspricht (gemeinsamer Unterricht).

*) = vom 24. Januar 2007

Das Gericht schreibt hierzu auf den Seiten 13/14:

„… Dem kann nicht entgegnet werden, dass die Inklusion nach § 5 Abs. 2 SchulGSH unter dem Vorbehalt stehe, dass die organisatorischen, personellen und sachlichen Möglichkeiten diese erlaubten. Nach § 4 Abs. 11 Satz 2 SchulGSH steht das Ziel der inklusiven Beschulung im Vordergrund. Insoweit ist ein Vorbehalt der sächlichen und personellen Mittel nicht aufgeführt. Im Übrigen geht der Bericht der Landesregierung zur landesweiten Umsetzung von Inklusion in der Schule selbst davon aus, dass der Vorbehalt des § 5 Abs. 2, 2. Halbsatz SchulGSH nicht gelte.“

Kurzum: Das Gericht sagt, dass die Inklusion als Ziel übergeordnet ist und damit jeglicher Ressourcenvorbehalt nicht gelten kann.

Trotzdem stellt sich die Frage, wie ein Betroffener damit umgehen soll, wenn die Ressourcen nicht vorgehalten werden. Genau diese Frage hat das Landessozialgericht m.E. nicht beantwortet, sondern zu allem Unglück eine Verteilung der Lasten vorgenommen. So muss der Sozialhilfeträger diejenigen Kosten tragen, die eben nicht in den „Kernbereich der pädagogischen Arbeit“ fallen, während der Schulträger für den Restbedarf eintreten muss.

Am 20.5.2014 lud der Paritätischen Wohlfahrtsverbandes von Schleswig-Holstein in Kiel zum „Sozialog“ ein. Neben einer Referentin aus Hamburg zum Thema „Kann Schule Inklusion?“ gab eine  Referentin des Bildungsministeriums Auskünfte über den Stand der Umsetzung an den Schulen in Schleswig-Holstein. Doch gerade auch das strittige Thema „Integrationsassistenz / Schulbegleitung“ musste angegangen werden, zumal viele Fragen von anwesenden Eltern, Trägern und Interessenvertretungen gestellt wurden. Bei einer Frage ging es darum, wann mit einem Ende des Streits zu rechnen sei, wann es denn eine Entscheidung geben würde. Bedauerlicherweise konnte die Referentin nur darauf verweisen, dass man an einem Gesamtkonzept arbeitet, aber der Zeitplan hierzu noch nicht konkret steht. Diese Antwort war umso mehr enttäuschend, da bis dato eine weitere Eskalationsstufe durch den Landkreistag eingenommen wurde. In einem Schreiben des geschäftsführenden Vorstands des schleswig-holsteinischen Landkreistags vom 15.5.2014 wurde noch einmal die Ansicht vertreten, dass die „Bewilligungspraxis im Hinblick auf die Schulbegleitung an die Vorgaben der Rechtsprechung anzupassen und künftig nur noch solche Hilfen zu gewähren, die nicht den Kernbereich der schulischen Arbeit betreffen“. Nach Ablauf des Schuljahres 2013/2014 sollten „berechtigte Ansprüche der Betroffenen entsprechend den bestehenden Zuständigkeiten auf die jeweiligen Schulen übergehen“.

Am 21.5.2014 kam dann die Einigung zwischen Landkreistag und Bildungsministerium, was lediglich heißt, dass vorerst Ruhe ist. Doch diese Ruhe kann schnell wieder vorbei sein, wenn das angekündigte neue Gesamtkonzept nicht steht. In besagtem Gesamtkonzept könnte aus der Integrationsassistenz eine „Schulassistenz“ gemacht werden, was die Übertragung der Aufgabe und Kosten auf die Schulträger noch einmal deutlich hervorhebt. Was mit einer derart neu (?) geschaffenen Position gemeint ist, bleibt derzeit noch offen. Denkbar wäre eine ständige Assistenz in Klassen mit einem gewissen Hilfebedarf, die dann aber nicht einzelnen Schülern zugute kommt, sondern je nach Bedarf die pädagogische Fachkraft bei der Beschulung unterstützt; also selbst keine Lerninhalte produziert, sondern motiviert und erklärt, was nicht verstanden wird.

Damit wird das Problem aber nicht wirklich beseitigt. Ein geändertes Landes-Schulgesetz kann ein übergeordnetes Bundesgesetz nicht außer Kraft setzen. Von daher bleiben die Schnittstellen-Probleme weiterhin vorhanden. Zudem kann der Nachranggrundsatz dazu „ausgenutzt“ werden, Leistungsberechtigte abzuweisen. Wäre der Hilfebedarf aufschiebbar oder ist eine dem Leistungsberechtigten eine gerichtliche Durchsetzung gegenüber dem Dritten zuzumuten, wären die Erfordernisse des Nachranggrundsatzes gegeben. Beides ist aber einem Menschen mit Behinderung nicht zuzumuten. Der leistende Staat muss, gerade was Schule und Integrationsassistenz anbelangt, einstehen und die Rechte der behinderten Menschen schützen (vgl. Kommentar zum SGB XII, 8. Auflage, Bieritz-Harder et al, zu § 53 SGB XII, Randziffer 24 ff.). Die Vermeidung einer Benachteiligung behinderter Menschen gegenüber nichtbehinderten Menschen ist ein übergeordnetes Ziel, was durch den LSG-Beschluss nun wieder problematisiert worden ist.

In seinem Beschluss schrieb das Gericht: „Hilfen, die gesetzlich vom Schulträger zu erfüllen sind, können nicht vom Sozialhilfeträger verlangt werden.“ Dabei berief sich das LSG auf verschiedene Beschlüsse vom OVG Bremen und dem VGH Baden-Württemberg (die ich derzeit nicht kenne). Wenn aber diese Hilfen nicht vorhanden sind, dann müssen diese Hilfen entweder eingekauft werden oder vom Staat bereitgestellt werden; insofern ist die Ansicht des Gerichtes zu bejahen, dass der Ressourcenvorbehalt faktisch nicht existieren kann.

Meiner Ansicht nach gibt es hier noch viel auszuarbeiten. Die Stichworte werden wohl lauten:

-          Ressourcenvorbehalt

-          Strukturbildungsprinzip

-          Nachranggrundsatz

-          Schnittstellenprobleme

-          Zuständigkeitsprobleme

CGS


+++ Nachtrag vom 2.6.2014 +++

In einer Mitteilung an die Medien vom 27.5.2014 sagt die Bildungsministerin Frau Prof. Dr. Wende, die "Zusammenarbeit mit den Kommunen und das Kostensplitting" sei noch nicht abschließend geregelt! Es sollen als "nächstes" weitere Gespräche geführt werden mit allen Beteiligten (!), um letzte Details "auch im Lichte der neuen Möglichkeiten zu klären."

Diese neuen Möglichkeiten sollen sich wohl auf eine an dieser Stelle nicht näher beschriebene "Berliner Entscheidung" beziehen. Auch die angekündigten Gespräche mit allen Beteiligten, d.h. Lehrkräfte, Schulleitungen, Kommunen, Gewerkschaften, Eltern, Behindertenbeauftragte und sogar "politischen Experten" erfordern zudem einen ziemlich großen Runden Tisch, was ich für ziemlich ausgeschlossen halte. Von daher erscheint mir diese Mitteilung an die Medien wie ein Rückwärtsschritt, nachdem noch in der Woche zuvor eine Einigung bekannt gemacht wurde.

CGS

BGB-Eingliederungshilfe (Teil 2)

Wie muss man sich eine Leistungsvereinbarung vorstellen, die „nicht“ einer Leistungsvereinbarung nach § 75 Abs. 2 SGB XII entspricht? – Also eine BGB-Gesamtvereinbarung, in der Leistung und Vergütung geregelt sind, und eventuell sogar irgendeine Form der Prüfung.

Im Grund genommen gibt es gar nicht so viele Unterschiede, wenn man den Charakter von BGB-Verträgen und SGBXII-Gesamtvereinbarungen grob betrachtet. In beiden Fällen handelt es sich um Verträge, in denen eine gemeinsame Willenserklärung sowie Leistung und Gegenleistung bestimmt sind. Der SGBXII-Gesamtvereinbarung ist allerdings ein Landesrahmenvertrag vorgeschaltet, und häufig genug existieren Rahmen- oder Muster-Leistungsvereinbarungen, welche eine formelle Grundlage bilden für die Definition der Leistungen. Da sich letztere aber ständig weiterentwickeln, sind alle existieren und bestandskräftigen Leistungsvereinbarungen zwar ähnlich, aber nicht gleich. Und wenn man jetzt noch auf die einrichtungsspezifischen Unterschiede eingeht, die sich aber nicht nur in den verschiedenen betrieblichen Anlagen erschöpfen dürfen, dann wäre ein externer Vergleich erheblich erschwert – aber das nur am Rande.

BGB-Verträgen wird ein Leistungsverzeichnis zugrunde liegen, in dem der Auftrag in irgendeiner Form umschrieben ist. Es werden ggf. gesetzliche Rahmenbedingungen wie z.B. ein Tariftreue-Gesetz o.ä. genannt, aber im Grunde sehe ich keine großen Unterschiede. Auch die Benennung einer Schiedsstelle ist nicht unüblich, um teure und langwierige zivilrechtliche Streitigkeiten zu vermeiden. Die Freiheit der Vertragsgestaltung ermöglicht Mischformen aus Werks- und Dienstleistungsverträgen, so dass auch eine SGBXII-Gesamtvereinbarung in einem BGB-Vertrag ihre Ausgestaltung findet.

Wenn der BGB-Vertrag die ursprünglichste und am weitesten verbreitete Form aller Verträge darstellt, dann ist die SGBXII-Gesamtvereinbarung eine sehr spezielle, an den Bedürfnissen eines öffentlich-rechtlichen Sozialhilfeträgers ausgerichtete Vertragsform. Warum sollte man überhaupt versuchen, wegzukommen vom SGB XII?

Zuerst einmal ergibt sich aus der Vertragskonstellation ein Leistungsdreieck, in dem sich die verschiedenen Vertragsparteien wiederfinden. Problematisch daran ist allenfalls, dass dieses Leistungsdreieck zwischen zwei der drei Parteien konkret vereinbart wird. Die dritte Partei ist lediglich Leistungsempfänger, aber hat ansonsten keine Rechte, die sich aus dem Vertrag unmittelbar ergeben. Denkbar wäre jetzt, dass man versucht, diese dritte Partei ganz und gar auszuschließen aus dem Leistungsdreieck. Doch da diese Partei, nämlich der Leistungsempfänger bzw. Leistungsberechtigte sowieso keine Möglichkeit der aktiven Mitwirkung oder Beteiligung an der Ausgestaltung der Leistungsvereinbarung nach § 75 Abs. 3 SGB XII hat, ganz zu schweigen von der SGBXII-Gesamtvereinbarung, obliegt die vertragliche Festlegung von Leistung und Gegenleistung dem Sozialhilfeträger und dem Einrichtungsträger. Gewonnen wäre mit dem Aufbrechen des Leistungsdreiecks erst einmal gar nichts.

Dann stellt sich die Frage, ob nicht doch der Sozialhilfeträger gesetzlich verpflichtet ist, eine Gesamtvereinbarung auf Basis des SGB XII abzuschließen. Und hier heißt es in § 75 Abs. 2 Satz 1 SGB XII:

„… (2) Zur Erfüllung der Aufgaben der Sozialhilfe sollen die Träger der Sozialhilfe eigene Einrichtungen nicht neu schaffen, soweit geeignete Einrichtungen anderer Träger vorhanden sind, ausgebaut oder geschaffen werden können. …“

Sofern also „geeignete“ Einrichtungen vorhanden sind, darf der Sozialhilfeträger keine eigenen Einrichtungen schaffen, sondern muss bestrebt sein, eine Vereinbarung  über die Erbringung von Sozialhilfe-Leistungen abzuschließen. Dabei ist der Begriff „Einrichtung“ gem. Absatz 1 wie folgt zu verstehen:

„… (1) Einrichtungen sind stationäre und teilstationäre Einrichtungen im Sinne von § 13. Die §§ 75 bis 80 finden auch für Dienste Anwendung, soweit nichts Abweichendes bestimmt ist. …“

Wenn Wohneinrichtungen und Tagesförderstätte somit nicht zur Verfügung stehen, könnte auch ein ambulanter Dienst die erforderlichen Leistungen übernehmen. Zu prüfen wäre dann allerdings, was mit Satz 2 tatsächlich gemeint ist und wo man die „nähere Bestimmung“ suche müsste. Ganz sicherlich nicht gemeint ist, dass zwingend eine SGBXII-Gesamtvereinbarung abgeschlossen werden muss. Der Gesetzgeber ist nämlich im weiteren Wortlaut des § 75 SGB XII auf die Frage eingegangen, was zu tun wäre, wenn eine Vereinbarung nach Absatz 3 nicht zustande kommen würde.

„… (4)¹ Ist eine der in Absatz 3 genannten Vereinbarungen [d.h. Leistungsvereinbarung, Vergütungsvereinbarung und Prüfungsvereinbarung] nicht abgeschlossen, darf der Träger der Sozialhilfe Leistungen durch diese Einrichtung nur erbringen, wenn dies nach der Besonderheit des Einzelfalls geboten ist. …³Vergütungen dürfen nur bis zu der Höhe übernommen werden, wie sie der Träger der Sozialhilfe am Ort der Unterbringung oder in seiner nächsten Umgebung für vergleichbare Leistungen nach den nach Absatz 3 abgeschlossenen Vereinbarungen mit anderen Einrichtungen trägt.“

Hier werden ganz enge Grenzen für den Sozialhilfeträger gesetzt, aus denen er sich nicht befreien kann. Er kann eine Vereinbarung abschließen, die sich auf eine andere Rechtsgrundlage bezieht, zum Beispiel dem BGB in der Annahme, dass der Bedarfsfall ein Einzelfall ist. Würde es sich nicht um einen Einzelfall handeln, käme womöglich sogar das Vergaberecht zum Einsatz. Eine solche Entwicklung wäre denkbar, wenn der Gesamtbereich der Eingliederungshilfe neu organisiert und finanziert werden soll, da durch öffentliche Ausschreibungsverfahren dem Träger der Sozialhilfe meiner Ansicht nach höhere Bürden aufgelastet werden. Doch ein solcher Schritt wäre eben nur dann möglich, wenn weder Strukturen ausreichend vorhanden sind, noch SGBXII-willige Leistungsanbieter am Markt bestehen. Träger „teurer“ Einrichtungen würden mit einem nicht zu unterschätzenden Risiko konfrontiert werden, da das öffentliche Vergaberecht verkürzt gesagt das Ziel verfolgt, den günstigsten Leistungsanbieter ohne Bevorzugung Einzelner zu filtern. Diejenigen Träger, die weiterhin SGBXII-konforme Angebote unterbreiten, müssen bevorzugt werden, alle anderen Vertragslösungen folgen.  Ansonsten bliebe als einzige Alternative, eigene Strukturen zu schaffen.

Nochmal: Der Rechtsanspruch des Leistungsempfängers bzw. Leistungsberechtigten steht nicht in Frage. Kann aber eine der beiden anderen Parteien verlangen, dass das BGB als alleinige Rechtsgrundlage für die Leistungserbringung herangezogen wird? – Faktisch „Nein!“ Der Sozialhilfeträger müsste in der Konsequenz eigene Strukturen schaffen bzw. mit denjenigen Einrichtungsträgern Vereinbarungen zu schließen, welche nach Absatz 4 ein Leistungsangebot unterbreiten. Der Einrichtungsträger hat, wenn er Geld verdienen will, nur die Möglichkeit, sich auf die Bedingungen, die sich aus dem SGB XII ergeben, einzulassen. Eine BGB-Lösung käme nur in Betracht, wenn Strukturen zur Bedarfsdeckung nicht ausreichend vorhanden sind.

Über das Thema „BGB-Eingliederungshilfe“ wird sich womöglich eine Debatte entwickeln, wie ich zuletzt wieder beobachten konnte. Ich denke, dass die BGB-Eingliederungshilfe keine Lösung ist, und schon gar nicht gewollt. Warum sonst hat der Gesetzgeber überhaupt ein Lex Specialis geschaffen?  In meinem letzten Beitrag hatte ich noch resümiert, dass die Leistungsvereinbarung eine zentrale Bedeutung einnimmt. Diese Bedeutung hat sie, wie wir nun wieder sehen, weil sie ihr vom Gesetzgeber gewollt zuerkannt worden ist.

CGS