Das Thema Persönliches Budget scheint so griffig zu sein wie Suppe mit der Gabel essen.
Mit dem Persönlichen Budget soll leistungsberechtigten Menschen ein höheres Maß an Eigenständigkeit und Selbstverantwortung verschafft werden. Statt dass man sie in ein fürsorgendes System hineinpresst und fremdbestimmend alles für sie macht, sollen sie ein Budget erhalten und sich die Hilfen selbst einkaufen; also wie selbstbewusste Marktteilnehmer auftreten können. Im Prinzip ist es somit nichts anderes, als eine Geldleistung statt Sachleistung.
Ein Persönliches Budget bekommt man allerdings nicht automatisch – oder so nebenbei oder „auf Knopfdruck“. Es muss nämlich ein eigenständiger Antrag gestellt werden, damit die zuständige Behörde mittels Hilfeplan eine Zielvereinbarung schreiben kann. Die Zielvereinbarung ist notwendig und wird zu einer Grundlage für den Verwaltungsakt an sich. Damit bekommt sie ein besonderes Gewicht in dem ganzen Verfahren.
Weil anscheinend viele Sorgeberechtigten eine – wirklich – persönliche, kompetente und vertrauensvolle Begleitung für den Schulbesuch der Kinder wünschen, ist das Interesse an dem Thema recht hoch. Aus dem Grund ist der folgende Text mehr in Richtung Jugendhilfe (SGB VIII) gegangen.
Überrascht hatte mich nun das Drumherum um die Zielvereinbarungen. Ich hatte mit so was nicht gerechnet, habe dafür aber ein Verständnis entwickelt. Weil es nun von einer anderen Ecke her Kritik gab, musste ich mich einfach mehr mit dem Thema auseinandersetzen.
Es braucht Anträge
Am Anfang steht das Recht auf Beratung (§ 14 SGB I) und Auskunft (§ 15 SGB I). Die Beratung soll helfen, dass ein Antrag auf Leistungen frühzeitig und richtig gestellt werden kann, damit eine Notlage für den Menschen mit Hilfebedarf abgewendet wird. In dieser ersten Phase kommt es somit zu einer Bedarfsfeststellung seitens des Leistungsträgers. Informationen und Hinweise gibt es auch; dazu gehören sollten „die Möglichkeiten der Leistungsausführung als Persönliches Budget“ (§ 12 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 SGB IX; ehem. § 57 SGB XII, war aber im Prinzip das Gleiche). Nun muss man sagen, dass solche Informationen nicht unbedingt aktiv unterbreitet werden vom Leistungsträger. Wenn sich allerdings ein mögliches Interesse bei der anfragenden Person abzeichnet, müssen diese Dinge sogar „barrierefrei“ und in „geeigneter“ Weise zugänglich gemacht werden (Abs. 1 S. 2).
Die Menschen sollen nämlich ihr Grundrecht auf ein Leben in Würde sichergestellt haben. Dafür stehend die vielen Sozialgesetzbücher. Die Leistungsträger trifft daher die Pflicht, auf „klare und sachdienliche Anträge“ hinzuwirken, ja gegebenenfalls sogar die Anträge der Leistungsberechtigten zu vervollständigen (§ 16 Abs. 3 SGB I), wenn nicht sogar umzudeuten. Die Antragsteller wiederum müssen (und dürfen selbstverständlich) mitwirken am Verfahren (§§ 60 f. SGB I).
Im Antrag auf Leistungen können Wünsche benannt werden (Wunsch- und Wahlrecht, § 8 SGB IX), was aber nicht bedeutet, dass sich alle Wünsche verwirklichen lassen. Im Gegenteil muss ein Leistungsträger diese kennen, weil nach dem Willen des Gesetzgebers u.a. „… auch den besonderen Bedürfnissen behinderter Frauen und Eltern in ihrer Lebenssituation Rechnung getragen“ werden soll (Bundesrat-Drucksache zur Einführung einer Budgetverordnung, mit der der Zugang zu einem Persönlichen Budget konkreter wurde, BT-Drucksache 262/04 vom 2.4.2004). Stets hat allerdings der Leistungsträger die Angemessenheit zu prüfen (§ 33 S. 2 SGB I). So kann beispielsweise ein Fahrdienst zur Schule mit dem persönlichen Chauffeur als unangemessen abgetan werden, wogegen es zu einer ganz anderen Beurteilung kommen könnte, wenn es sich um ein hilfloses Kind in einer abgelegenen Region handelt. Das allerdings betrifft, wie gesagt, nur die Wünsche in Bezug auf die Leistungen – was nun das Persönliche Budget anbelangt, dazu später etwas mehr.
Von den Anträgen zum Hilfeplan
Mit dem BTHG gab es eine Neuordnung. Die Eingliederungshilfe wurde aus der Sozialhilfe (SGB XII) genommen und dem Rehabilitationsrecht zugefügt (SGB IX). Das Besondere ist nun, dass Leistungen zur Teilhabe „neben anderen Sozialleistungen“ erbracht werden (§ 4 Abs. 2 S. 1 SGB IX). Es ist jetzt ein Gleichrang entstanden, der das frühere Nachrang-Prinzip der Sozialhilfe (im Prinzip!) beendete.
Für Kinder gilt zusätzlich, dass sie „nicht von ihrem sozialen Umfeld getrennt und gemeinsam mit Kindern ohne Behinderungen betreut werden“ sollen (Abs. 3); ganz im Sinne der inklusiven Gesellschaft. Bei Kindern mit Behinderungen hat nicht nur eine Beteiligung der Kinder selbst stattzufinden, die Sorgeberechtigten müssen sogar „intensiv in Planung und Gestaltung der Hilfen einbezogen“ werden (Abs. 3). Und damit ergibt sich für Leistungsträger die Pflicht, diese Interessenlage gut zu beachten, ja sogar zu dokumentieren (mit Betonung auf den Begriff „Gestaltung“).
Zu den Teilhabe-Leistungen, die gemäß § 6 SGB IX von den Trägern der Jugendhilfe (oder denen der Eingliederungshilfe) übernommen werden, gehören die Leistungsgruppen medizinische Rehabilitation (§ 5 Nr. 1; Kapitel 9 SGB IX), Arbeitsleben (Nr. 2; Kapitel 10), Bildung (Nr. 4; Kapitel 12) und soziale Teilhabe (Nr. 5; Kapitel 13). Nicht dazu gehören die unterhaltssichernden und andere ergänzende Leistungen (Nr. 3; Kapitel 11). Man kann hier ebenfalls von Leistungsarten sprechen. Ein Persönliches Budget gehört dagegen zu den Leistungsformen (Kapitel 6) und kann somit nicht versagt werden.
Es braucht also einmal den Antrag auf die Hilfe-Leistungen (§ 16 SGB I, §§ 35a und 36 SGB VIII, §§ 4, 9 und 108 SGB IX) und, wenn man in Bezug auf die Ausführung der Leistungen so seine Zweifel hat, einen Antrag auf ein Persönliches Budget (§ 29 SGB IX). Im Hilfeplan wird das alles dokumentiert.
Der Hilfeplan (Teilhabeplan) wird gemäß § 19 SGB IX bzw. § 36 VIII erstellt vom Leistungsträger. Neben dem Wunsch- und Wahlrecht wird darin auch der Wunsch nach Ausführung der Leistungen im Wege eines Persönlichen Budgets dokumentiert (Nr. 7). Die leistungsberechtigte Person oder seine Sorgeberechtigten müssen an dieser Stelle nichts unterschreiben. Vielmehr dient der Teilhabeplan dazu, die Entscheidungsfindung zu begründen (§ 19 Abs. 4 SGB IX). Damit wird der Hilfeplan überprüfbar gemacht, und es müssen die Gesichtspunkte erkennbar sein, von denen sich die Behörde leiten ließ in ihrer Ermessensentscheidung (§ 35 SGB X).
Mit dem Hilfeplan zur Zielvereinbarung
Dem Hilfeplan folgt die Zielvereinbarung, wenn es einen Antrag auf ein Persönliches Budget gegeben hat (§ 29 Abs. 4 SGB IX). Das ist nach dem Wortlaut des Gesetzes eine zwingende Bestimmung. In der Konstellation mit professionellen Leistungserbringern gibt es diesen Zwang dagegen nicht. So steht zum Beispiel in § 122 SGB IX ein „kann“, und in § 132 SGB IX findet sich das Wörtchen „können“. Das ist somit für diesen Kreis von Ausführenden recht unverbindlich – hat aber seinen berechtigten Grund, würde ich mal sagen.
Es gibt manchmal gute Gründe, warum ein Persönliches Budget gewünscht wird. Nicht immer können die professionellen Leistungserbringer die benötigten Ressourcen liefern. Damit es zu einer zielgerichteten Beseitigung der Notlage kommt, braucht es jedoch Vereinbarungen zwischen dem potentiellen Budgetnehmer und der bewilligenden Behörde. Vor dem gleichen „Dilemma“ stehen auch Einrichtungen und Dienste der Behindertenhilfe. Es braucht eine Qualitätssicherung über die Maßnahmen und Leistungen, Verantwortlichkeiten müssen betont und die Gegenleistung als Vergütung bzw. Budget festgelegt werden. Das wäre also die Rolle der Zielvereinbarung für den Privaten.
Die Zielvereinbarung benötigt eine konkrete Darstellung der geeigneten Hilfen (Was braucht es?), um ein ganz bestimmtes individuelles Förder- und Leistungsziel zu erreichen (Was kann und soll erreicht werden?). Übergeordnetes Ziel wäre natürlich die Ermöglichung eines selbstbestimmten Lebens. Im Fall von Kindern ist die Befähigung allerdings dazu noch im Werden. Die Sorgeberechtigten unterstützen die Kinder dabei und werden somit zu Helfern in der Erlangung von Eigenverantwortung und Selbstbestimmung, hatte mal ein Gericht so oder ähnlich formuliert. Doch mehr kann man nicht ernsthaft erwarten, weil die Entwicklung schnell in eine ganz andere Richtung gehen kann. Wie übrigens eine Zielvereinbarung zu einem Persönlichen Budget aussehen kann, hat die Lebenshilfe Bayern als Muster zur Verfügung gestellt (siehe Quellen weiter unten).
Der Antrag auf ein Persönliches Budget betrifft nicht die Leistungen selber. Am Beispiel von oben, mit dem Fahrdienst, könnte statt eines katholisch geprägten Anbieters (mit einer Sankt Christophorus-Plakette im Bus) einem neutraleren Fahrdienst der Vorzug gegeben werden (das ist jetzt zugegebenermaßen arg „überspitzt“). Wie gesagt, es geht lediglich um die Ausführung der Leistungen, nicht um den Bedarf, den Umfang oder die Leistungsart selber.
Die Zielvereinbarung als Steuerungsinstrument
Die Zielvereinbarung wird gebraucht, wenn ein Persönliches Budget beantragt worden ist (§ 4 BudgetV, ist aber nicht mehr in Kraft).
In den Überlegungen zum BTHG sagte man, bis „zu einer bestimmten Höhe … auf Zielvereinbarungen und Nachweispflichten [verzichten zu können]“ (S. 86). Und schon davor empfahl eine Arbeitsgruppe von Leistungsträgern in Niedersachsen, die Zielerreichung und Wirksamkeit der Leistungen wäre zwar ständig zu prüfen und in einer „Verlaufssteuerung“ stets anzupassen, dies sollte jedoch in einem transparenten Prozess gemeinsam mit den Leistungserbringern geschehen (S. 9, Leitfaden Zielplanung I/2009, Land Niedersachsen). Ein derartiger Anpassungsprozess würde über die regelmäßige Berichterstattung ausgelöst werden. Abweichungen vom alten Ziel könnten zu einem Nachdenken über neue Ziele führen.
Würde dagegen eine Leistungsstörung festgestellt werden, und damit sind ein Mittel-Missbrauch oder eine komplette Zielverfehlung gemeint, bräuchte es für die Behörde die Möglichkeit des Regress
(siehe dazu S. 87, Abschlussbericht der Arbeitsgruppe Bundesteilhabegesetz, Teil A, 14.4.2015). Die Behörden sehen in der Zielvereinbarung jedenfalls ein effektives Steuerungsinstrument, weil durch die Kündigung der Zielvereinbarung der Verwaltungsakt aufgehoben werden kann – und zwar auch rückwirkend (§ 29 Abs. 4 S. 7 SGB IX).
Damit entsteht die Drohkulisse, dass gezahlte Gelder für zurückliegende Zeiten vielleicht sogar komplett zurückverlangt werden können, wenn Ziele verfehlt wurden. Profis zum Beispiel droht eine Kürzung der Vergütungen bei einer vermeintlichen Vertragsverletzung, was nun auch Hindernis geworden ist für die Vertragsparteien zum Landesrahmenvertrag zum SGB IX in Schleswig-Holstein. Profis werden sich aber besser wehren können, Private dagegen nicht.
Was nun als ein Problem gesehen wird, allerdings in der oben zitierten Muster-Vereinbarung nicht so zu finden ist, das ist das Risiko eines starren Festhaltens an einmal formulierten Zielen, die vielleicht nicht wirklich erreichbar waren. Budgetnehmer und Leistungserbringer werden zu Handlangern der Geldgeber, so die Sorge. Aus Angst vor Rückforderungen, würden die schutzbedürftigen, behinderten Menschen zur Zielerreichung gedrängt werden. Vor dem Hintergrund würde sich das Interesse wandeln, weil es dann nur noch ums Geld geht und nicht mehr um die Befähigung der Menschen. Die Leistungsträger argumentieren wiederum, dass es Ihnen nur um die Wirksamkeit der mit Steuergeldern teuer bezahlten Leistungsversprechen geht.
Es geht ums liebe Geld
Überhaupt ist das so eine Sache mit dem Geld. Hier ein paar Beispiele:
- In einem mir bekannten Fall brauchte der rollstuhlgebundene Mensch aufgrund seiner Tätigkeit als Interessenvertreter und Behindertenbeauftragter gleich zwei Assistenzkräfte in Vollzeit. Die Kosten dafür beliefen sich auf einem sehr hohen Niveau. Sie wurden aber (zähneknirschend) anerkannt, weil schließlich nur so ein Arbeitsleben und das Leben in der Gemeinschaft verwirklicht werden konnten (der Mensch war übrigens auch sehr streitbar).
- In anderen Fällen kalkulierten die Eltern nur mit den Brutto-Löhnen und vergaßen vollkommen die übrigen „Personalnebenkosten“ für die Schulbegleitung des Kindes. Will man sich jedoch an ein „marktübliches“ Budget halten, würde man die Kostensätze / Vergütungen der Einrichtungen und Dienste der Leistungserbringer heranziehen, die allerdings einige Kostenarten mehr enthalten dürften, als ein privat genutztes Budget.
- Einige Kommunen sahen immer nur den Einsatz von 450-Euro-Aushilfen oder Freiwilligen-Kräften als angemessen an. Kinder mit einem höheren Bedarf sollten erst gar nicht zur Regelschule gehen (Art. 6 GG, UN-BRK und UN-KRK), sondern in einer Förder-Anstalt auf das Leben in der Gesellschaft vorbereitet werden.
Die Würde des Menschen wird damit nicht mehr sichergestellt. Schaut man sich so manchen Streit an, der vor Gericht landet, bestätigt sich die These.
Nochmal: Es braucht zwei Anträge, die im Hilfeplan dokumentiert werden. Natürlich gibt es an verschiedenen Stellen eine Angemessenheitsprüfung. Zuerst einmal bezieht sich so eine nur auf die personenzentrierten, benötigten Maßnahmen. Am Ende hätte man einen Hilfeplan, der eigentlich von jedem Leistungserbringer umgesetzt werden könnte. Dann könnte man die Hilfen auch selbst einzukaufen.
Wenn es jedoch so beantragt wurde, die Leistungen selbstbestimmt zu beschaffen, müssen die Geldmittel schnell mal errechnet werden. Das Gebot der Wirtschaftlichkeit zwingt hier wieder zu einem Vergleich, doch der bezieht sich jetzt auf die Vergütungen der Leistungserbringer für genau diese Leistung. Schwierig wird es, wenn es entsprechende Strukturen bzw. Angebot von Dritten nicht gibt – aber nichts ist unmöglich, das kann man hingerechnet bekommen.
Am Schluss wäre zu klären, wie die Qualitätssicherung bewerkstelligt wird. Das Vertrauen des Leistungsträgers muss erhalten bleiben, der Leistungsberechtigte darf wiederum nicht überfordert werden mit bürokratischen Kleinlichkeiten. Wenn Ziele sich nicht erreichen lassen, muss es ein Gespräch geben, ohne gleich die Aufhebung des ganzen Verwaltungsaktes zu fürchten. Ziele sind ohnehin immer wieder anzupassen, und gerade bei Kindern ist ein hohes Maß an Flexibilität und Verständnis erforderlich (denn die wollen ja noch was werden).
Nur wie gesagt: Schaut man sich so manchen Streit an, der vor Gericht landet, muss man sich wundern.
CGS
Quellen:
Lebenshilfe für Menschen mit geistiger Behinderung – Landesverband Bayern e. V.
Link zur Muster-Zielvereinbarung der LH Bayern.
BMAS, Bundesministerium für Arbeit und Soziales
Bundesrat-Drucksache 262/04
Herausgegeben am 2.4.2004
(letzter Aufruf für alle obigen Quellen am 13.9.2020)
Arbeitsgruppe der Kommunen und Leistungsträger im Land Niedersachsen
Leitfaden Zielplanung I/2009
(kein Link)
Das hier ist keine Rechtsberatung oder Aufforderung zur Vornahme eines Rechtsgeschäftes. Der Beitrag stellt nur meine Sicht auf die Dinge dar. Und eine solche Sicht kann sich immer noch ändern. Brauchen Sie rechtliche Unterstützung, wenden Sie sich an die zuständigen Behörden, Sozial- und Betroffenenverbände oder rechtskundige Dritte. Lesen Sie bitte ebenfalls die Hinweise zum Rechtsstatus der Webseite, Urheberrechtsbestimmungen und Haftungsausschluss sowie die Datenschutzerklärung.
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