Es hat lange gedauert mit der Klageerhebung gegen die Landesverordnung von Schleswig-Holstein (LandVO). Mit dieser Landesverordnung sollten die Inhalte des Rahmenvertrags nach § 131 SGB IX (auch als Landesrahmenvertrag oder verkürzt LRV bezeichnet), in dem die Leistungen rund um die Eingliederungshilfe zwischen Kommunen und den Verbänden der Leistungserbringer einvernehmlich geregelt worden sind, schlichtweg umgangen oder wesentlich ergänzt werden – im Nachhinein, muss man deutlich sagen, denn der Vertrag kam lange vor der Rechtsverordnung des Landes zustande.
Ein
solches Gebaren entrüstet und fordert nur zum Widerstand heraus. Es muss zwar
weitergehen, darüber sind sich alle im Klaren, doch so wird es erst einmal
nichts. Für eine Weile blieb es sehr ruhig, doch nun gingen gleich zwei
Klageschriften bei Sozialgerichten ein – da wird es eine Zusammenlegung geben.
Um
die Argumente besser zu verstehen, sollte man sich die Leitgedanken vor Auge
führen: Warum braucht es einen Rahmenvertrag? Wieso gibt es eine
Rechtsverordnung?
Gegen
welches Gesetz soll wer verstoßen haben und warum? Welchen Zwängen unterliegt
da eine Landesregierung und wer kann sich gegen eine Rechtsverordnung wehren?
Die Grundlagen für den Rahmenvertrag und eine Rechtsverordnung
Gleich zwei Sozialgerichte sind in Schleswig-Holstein
angegangen worden. Das bedeutet natürlich einen Mehraufwand, wird aller
Wahrscheinlichkeit mit einem Verweis an das Landessozialgericht zu einer
Bündelung führen (§ 58 Abs. 1 SGG). Beklagt wird das Sozialministerium des Bundeslandes
Schleswig-Holstein, da die Regierung des Landes diese fragwürdige Bestimmung
erlassen hatte. Kläger sind mehrere Verbände der Leistungserbringer. Und das Ziel
ist es, die Landesverordnung (nachfolgend als Rechtsverordnung bezeichnet bzw.
abgekürzt mit LandVO) für unwirksam erklären zu lassen, und sei es auch nur in
Teilen (§ 55 SGG).
Was bisher passierte:
·
Am 23.12.2016 verkündete die Bundesregierung ein
Bundesteilhabegesetz (abgekürzt BTHG). Mit diesem Änderungsgesetz wurde eine
bedeutende Reform in Gang gesetzt, die u.a. die Leistungen der
Eingliederungshilfe aus der Sozialhilfe und in das Rehabilitationsrecht *)
verschob. Darin wurde in einem Paragrafen zum Sozialgesetzbuch Neun § 131 Abs.
4 bestimmt, dass jede Landesregierung die Inhalte eines noch nicht vereinbarten
Landesrahmenvertrags per Rechtsverordnung regeln kann.
·
Am 12.8.2019 hatten die Verbände der
Leistungserbringer und die Kommunen als Leistungsträger in Schleswig-Holstein einen
Landesrahmenvertrag über die Leistungen der Eingliederungshilfe vereinbart bekommen
(nachfolgend schlicht Rahmenvertrag, in manchen Texten auch mit LRV-SH
abgekürzt).
·
Am 14.12.2021 wurde die LandVO mit Wirkung zum
1.1.2022 erlassen.
Die Reform der Eingliederungshilfe hatte das Zeit-Ziel
den 1.1.2020. Aus der bisherigen Komplexleistung (SGB XII-alt), mit der in
einer Vergütung das Wohnen und Versorgt-Werden sowie die Betreuungsleistungen
bezahlt wurden, sollte es nun (mindestens) zwei einzeln abzurechnende
Vertragsgegenstände entstehen. Ohne ein Vertragswerk hätte es da einschneidende
Probleme gegeben. Mit den Bewohnern konnte man wenigstens privatrechtliche
Verträge (siehe dazu auch das WBVG) herstellen, um die ersten beiden Kostenblöcke
zu sichern (z.B. per Grundsicherung aus der Sozialhilfe, SGB XII-neu). Doch der
viel teurere Anteil über die sogenannten Fachleistungen brauchte eine Grundlage
(SGB IX-neu).
Nachdem jedenfalls das BTHG verkündet wurde, arbeiteten
die öffentlichen Stellen als Träger der Leistungen (das sind beispielsweise die
Landkreise) und die Verbände der Leistungserbringer (z.B. die freie
Wohlfahrtspflege) am Abschluss eines Rahmenvertrags. Mithilfe dieser Grundlage
konnte man nun weitere Regelungen bestimmen, um weiterhin die Fachleistungen
zur Eingliederungshilfe abrechnen zu können. Mitte 2019 präsentierten die
Verhandlungspartner in Schleswig-Holstein einen ausverhandelten Vertrag,
wogegen man in anderen Bundesländern teils nicht so weit war. In Berlin wurde
an vielen Stellen Platzhalter eingesetzt, und trotzdem sprach man von einem
"abgeschlossenen Rahmenvertrag". Dass es in der Folgezeit Nachverhandlungen
gibt, gehört übrigens zum üblichen Prozedere (Stichwort: Vertragskommission).
Wichtig ist dabei immer, dass alle Parteien bei Unterschrift das Vertragswerk
annehmen und auf diese Weise ihren Willen gegenseitig und übereinstimmend
erklärt haben (vgl. §§ 126 ff. BGB; Angebot und Annahme, zwei übereinstimmende
Willenserklärungen).
Um einen solchen Abschluss zu forcieren, ermächtigte die
Bundesregierung in § 131 Abs. 4 SGB IX die Bundesländer zum jeweiligen Erlass
einer Rechtsverordnung, wenn nach deren schriftlicher Aufforderung und einem
Zuwarten von sechs Monaten nichts geschehen war. Rechtsverordnungen sind allgemein
verbindliche Vorschriften zur Durchführung von Gesetzen. Sie können zwar etwas
ersetzen, aber im Wortlaut dieses speziellen Paragrafens werden als Kriterien
das Auffordern, das Zuwarten und ein Fehlen gemacht. Weil das Bundesland Schleswig-Holstein
seine Vorstellungen über diesen Rechtsbereich mit dem neuen Rahmenvertrag nicht
genügend berücksichtigt sah, wurde diese Möglichkeit aus dem Bundesgesetz
aktiviert und eine Landesverordnung erlassen. Sie ergänzte und ersetzte die Vereinbarungen
im Rahmenvertrag, der bis dato entstandene und in Kraft gesetzte Rahmenvertrag
blieb ungekündigt.
Zweifel an der Wirksamkeit der Rechtsverordnung
Bei der LandVO handelt es sich um eine
"untergesetzliche Rechtsnorm". Von untergesetzlich spricht man
deswegen, weil eine Exekutive (das Bundesland ist an dieser Stelle nur eine ausführende
Gewalt, Exekutive) einen Katalog an Regelungen erlassen hat, ohne diesen zuvor
einem Gesetzgebungsverfahren der Legislative (z.B. hatte der Bundestag mit
Zustimmung des Bundesrates das BTHG beschlossen) zu unterwerfen. Damit dies
möglich ist, muss die Exekutive parlamentsgesetzlich ermächtigt werden.
Rechtsverordnungen liegen also in der Normenhierarchie unterhalb von Gesetzen
bzw. es braucht ein Gesetz, mit dem die Möglichkeit zum Erlassen einer
Rechtsverordnung vorliegt. In § 131 Abs. 4 SGB IX gibt es diese Möglichkeit
(Ermächtigungsgrundlage).
Man auch sagen, dass Gesetze festlegen, was passieren
soll, und Verordnungen festlegen, wie Gesetze umgesetzt werden müssen.
Dem Sozialministerium wird ein formeller Fehler vorgeworfen,
weil die Ermächtigungsgrundlage schlichtweg fehlt. Das Bundesgesetz spricht ganz
klar von drei Kriterien, die erst erfüllt sein müssen, bevor sich diese
Möglichkeit zum Erlass einer Rechtsverordnung eröffnet:
(1.) Es fehlt an einem Rahmenvertrag.
(2.) Es muss eine Frist von sechs Monaten verstreichen.
(3.) Es muss ein Auffordern der Landesregierung an die
Verhandlungsparteien gehen, und die Aufforderung wäre schriftlich zu verfassen.
Im Gesetzestext steht:
„Kommt es nicht
innerhalb von sechs Monaten nach schriftlicher Aufforderung durch die
Landesregierung zu einem Rahmenvertrag, so kann die Landesregierung die Inhalte
durch Rechtsverordnung regeln.“
Zu (1): Es fehlt an einem Rahmenvertrag
Den Rahmenvertrag hatten die zuständigen Leistungsträger
und Verbände der Leistungserbringer bereits am 19.8.2019 unterzeichnet. Mit
dabei waren auch die Interessenvertretungen der behinderten Menschen. Formal
ist also alles richtig gelaufen, die übereinstimmenden Willenserklärungen
wurden zu einem Vertragswerk.
Man könnte nun einwerfen, dass eine Partei dieses
Vertragswerk als nichtig ansieht. Dann hätte es eines Widerrufs geben müssen
oder eine entsprechende Erklärung über das Nichtzustandekommen der
Geschäftsgrundlage. Der Rahmenvertrag wurde aber weder widerrufen, noch
gekündigt.
In der umstrittenen LandVO steht, dass bis zum 31.12.2023
die Vereinigungen der Leistungserbringer (die Verbände) und die Träger der Eingliederungshilfe
(Leistungsträger, Kommunen) "gemeinsam und einheitlich einen
Landesrahmenvertrag zu den schriftlichen Vereinbarungen nach § 125 SGB IX [d.h.
Vereinbarungen zu Leistung und Vergütung]" usw. vereinbaren sollen (§ 15).
Diese Fristsetzung würde also bedeuten, dass im Zeitpunkt eines entstandenen
Rahmenvertrags die Rechtsverordnung keine Bestandskraft mehr besitzt.
Und: "Sollten die Vertragsparteien einen
Landesrahmenvertrag nicht innerhalb der genannten Frist vereinbaren, steht dem
Landesgesetzgeber die Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung nach § 131
Absatz 4 SGB IX erneut zu" (Satz 2). Das klingt ganz nach einer
Eigen-Ermächtigung des Bundeslandes und wäre gerichtlich überprüfbar, denn im
Bundesgesetz ist diese Möglichkeit zur Wiederholung gar nicht vorgesehen. Diese
Bestimmung läuft zudem vollkommen ins Leere, denn im ungekündigten
Rahmenvertrag steht, dass im Falle einer Kündigung die Vertragspartner nicht
nur „unverzüglich“ in Verhandlungen über einen neuen treten, es wird auch
bestimmt, dass „[bis] zum Abschluss eines neuen Landesrahmenvertrages [die
Regelungen dieses Vertrages fortgelten]“ (§ 38 LRV-SH). Das bedeutet in der
Gesamtbetrachtung, dass nur einmal, und zwar ganz zu Anfang, eine
Rechtsverordnung erlassen werden kann, und dann mit Abschluss eines Landesrahmenvertrags
gibt es keinen Grund mehr. Oder anders gesagt: Wenn es einen
Landesrahmenvertrag nicht gibt, fungiert die Rechtsverordnung wie eine
Auffangfunktion und bietet den Beteiligten die Möglichkeit des Abschlusses von
Leistungs- und Vergütungsvereinbarungen auf einer Grundlage. Die
Rechtsverordnung dient also dazu, das Vakuum eines fehlenden
Landesrahmenvertrags auszufüllen.
Zu (2): Es muss eine Frist von sechs Monaten verstreichen
Jede Maßnahme einer Verwaltungsbehörde, darf nur aufgrund
einer gesetzlichen Rechtsgrundlage durchgeführt werden. Wäre dies nicht der
Fall, so würde der Staat gegen das Rechtsstaatsprinzip und gegen das Prinzip
des Gesetzesvorbehaltes verstoßen. Nach Ansicht von Verbandsvertretern hatte
man in den bisherigen Schreiben und Mitteilungen nicht die Absicht zur
Verkündigung einer Rechtsverordnung geäußert. Gemäß Bundesgesetz ist dies nun allerdings
nicht erforderlich, weil es sich eben um eine untergesetzliche Rechtsnorm
handelt.
Die Meinungseinholung der Betroffenen und der übrigen
Beteiligten hätte dennoch bei einer solchen wichtigen Angelegenheit stattfinden
müssen, so der Vorwurf. Immerhin gab es ein Mitwirkungsrecht der
Interessenvertretungen behinderter Menschen. Inwiefern man diesen Punkt nun für
diese Sache mit der Wartefrist gebrauchen kann, erschließt sich noch nicht
ganz. Mitwirkende sind nicht wirklich Vertragspartner, könnte man einwenden,
weil sie nicht am Leistungsaustausch teilnehmen.
Die Wartefrist muss aber mit etwas beginnen, damit alle
Seiten sich des Zeitablaufs bewusst werden. Von daher braucht es die
Aufforderung.
Zu (3.): Es muss ein Auffordern der Landesregierung an die Verhandlungsparteien gehen, und die Aufforderung wäre schriftlich zu verfassen.
Mitwirkende gab es drei, Verhandlungspartner viele, aber
eigentlich nur zwei Seiten. Die Landesregierung hätte also an alle schriftlich,
nicht mündlich oder einfach nur gedanklich-stillschweigend, eine Aufforderung
aussprechen müssen.
Die Nichtbeachtung des Schriftformerfordernisses kann
somit kritisiert werden. Tatsächlich hatte es nur einen E-Mail-Austausch vor
Verkündigung der LandVO gegeben. Die Formalie, die im § 131 Abs. 4 SGB IX
gleich im ersten Satzteil steht ("nach schriftlicher Aufforderung"),
wurde damit nicht eingehalten. Sofern nämlich durch Gesetz die Schriftform
vorgeschrieben ist, "... muss die Urkunde [d.h. in diesem Fall die
Aufforderung] von dem Aussteller eigenhändig durch Namensunterschrift oder
mittels notariell beglaubigten Handzeichens unterzeichnet werden" (§ 126
Abs. 1 BGB).
Man könnte zwar das Schriftformerfordernis durch eine
elektronische Form ersetzen, dazu wiederum müsste sich aus dem Gesetz ein
anderes Erfordernis ergeben (§ 126 Abs. 3 BGB).
Die elektronische Kommunikation ist im sozialrechtlichen
Verwaltungsverfahren durchaus erlaubt (vgl. § 36a SGB I). Anträge auf
Leistungsgewährung können so gestellt werden. Doch auf der Ebene von Verträgen
ist das ganz anders. Sofern die Textform erkennen lässt, von wem etwas mit
welcher Absicht kommt und an wen genau diese gerichtet ist (keinesfalls eine
Rundmail), könnte so etwas ein normativ vorgegebenes Schriftformerfordernis
ersetzen; im Zweifel müssten die Gerichte das klären. Ein Telefax mit einem
Antrag auf Vergütungsverhandlungen wäre zum Beispiel ausreichend. Bestünde allerdings
ein Manipulationsrisiko, so dass nur ein Original akzeptiert werden kann, wäre
die nachträgliche Heilung des Formmangels per Wiederholung ausreichend. Wichtig
ist also, welchen Zweck so ein Schriftformerfordernis verfolgt.
Und der Zweck in einer solchen Angelegenheit, wie der
Aufforderung zu Verhandlungen, ist meines Erachtens offensichtlich.
Sich in seinen Rechten verletzt sehen und klagen
Klagen kann in diesem Fall kein Jedermann bzw. eine
natürlichen Person, da ein entsprechender Antrag nur von solchen Personen
kommen darf, welche "durch die Anwendung der Rechtsvorschrift in ihren
Rechten verletzt [sind] oder in absehbarer Zeit verletzt [werden]" (§ 55a
Abs. 2 S. 1 SGG). Einzelne Leistungsberechtigte können also nicht Mit-Klagen. Sich
in ihren Rechten verletzt sehen können dagegen diejenigen, die am
Zustandekommen des Rahmenvertrags beteiligt waren. Die Rechtsverletzung bezieht
sich dabei auf die Willenserklärungen und die Annahme von Angeboten.
Die Verbände der Leistungserbringer haben nun Klage
erhoben. Die Interessenvertretungen der behinderten Menschen könnten es dagegen
nicht, auch wenn sie mitgewirkt hatten nach § 131 Abs. 2 SGB IX; es findet sich
zwar in der Präambel ein Verweis auf den „engen Austausch mit den im Land maßgeblichen
Interessenvertretungen“, aber erstens sind diese nicht benannt worden oder
haben per Unterschrift diesen Rahmenvertrag mitunterzeichnet, und zweitens sind
nicht alle, sondern nur die „maßgeblichen“ Vereinigungen hinzugenommen worden
(Selektion und Exklusion?).
Ebenfalls irritiert zeigen sollten sich die
Leistungsträger selber (kreisfreie Städte und Landkreise). Immerhin greift die
LandVO ihre Willenserklärungen und Annahmen an und macht sie zunichte. Das
Sozialministerium, welches sogar mit unterschrieben hat, verdrängt alle anderen
mit seiner Macht und missachtet dabei die Kompetenzen und Interessen. Eine
Klage wird vom Städteverband und den Kreisen jedenfalls nicht erhoben.
Spannend, was im Sozialrecht so vonstattengeht.
CGS
Quellen:
Bundesgesetzblatt
Verkündigung des BTHG am
23.12.2016
Seite 43: § 131
Land Schleswig-Holstein
Letzte Aktualisierung:
20.08.2019
KOSOZ Koordinierungsstelle soziale Hilfen AöR
Download-Bereich mit den
Unterlagen zum Vertragsmanagement SGB IX
Gültigkeit: 01.01.2022 bis
31.12.2023
(letzter Aufruf der Links am 3.11.2022)
Frühere Beiträge von mir dazu:
Was in der Landesverordnung
von Schleswig-Holstein zu finden ist – Nachtrag
Veröffentlicht am: 15.12.2021
Was in der Landesverordnung von Schleswig-Holstein zu finden ist
Veröffentlicht am: 11.12.2021
Eine Landesverordnung in Schleswig-Holstein macht viel Wind
Veröffentlicht am: 27.11.2021
Fußnoten:
*) = Das Rehabilitationsrecht regelt, mit welchen
Maßnahmen eine Pflegebedürftigkeit verhindert, überwunden, gemildert oder
Schlimmeres verhütet werden kann unabhängig davon, welcher Träger diese Leistungen
finanziert. Rehabilitation hat die Förderung und Wiederherstellung im Fokus.
Notizen:
Die Eingliederungshilfe soll helfen, Menschen mit einer
Behinderung in die Gemeinschaft einzugliedern. Der Staat hat hierzu einen
Sicherstellungsauftrag (§ 95 SGB IX) und trägt somit nicht nur die
Verantwortung dafür, sondern auch die Kosten. Die Menschen mit Behinderung
haben dagegen einen Leistungsanspruch, den der Staat erfüllen muss (Art. 1 und
3 GG sowie § 1 SGB I, § 1 SGB IX und weitere); sie sind berechtigt zum Erhalt
dieser Leistungen und Hilfen. Damit solche Dinge erbracht werden können,
braucht es entweder eigene Einrichtungen und Dienste oder man bedient sich
Dritter, d.h. anderer Leistungserbringer (vgl. §§ 123 und 124 SGB IX). Damit
das wiederum möglich ist, müssen Vereinbarungen geschlossen werden mit diesen
Anbietern oder mit den Verbänden der Anbieter (§ 123 Abs. 1 S. 2 SGB IX), und
das verlangt nach einem Rahmenvertrag, in dem einige Grundsätzlichkeiten für
alle formuliert werden. Ein Rahmenvertrag sichert Einheitlichkeit und bildet
von daher die Grundlage für den Abschluss von Vereinbarungen über Leistungen
und Vergütungen in der Eingliederungshilfe (§ 125 SGB IX).
An den Verhandlungen sollen die Interessenvertretungen
der Menschen mit Behinderungen mitwirken (§ 131 Abs. 2 SGB IX; das Motto:
„Nicht ohne uns über uns“).
Das hier ist keine Rechtsberatung oder Aufforderung zur
Vornahme eines Rechtsgeschäftes. Der Beitrag stellt nur meine Sicht auf die
Dinge dar. Und eine solche Sicht kann sich immer noch ändern. Brauchen Sie
rechtliche Unterstützung, wenden Sie sich an die zuständigen Behörden, Sozial-
und Betroffenenverbände oder rechtskundige Dritte. Lesen Sie bitte ebenfalls die
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