Die Gemeinsame Erklärung zum Trägerbudget der drei „Großen Träger“ in Hamburg

In ihrer Mitgliederzeitschrift „Südring Aktuell – das Magazin von Leben mit Behinderung Hamburg - April 2014“ hat Leben mit Behinderung Hamburg Elternverein e.V. eine Erklärung des Einrichtungsträgers Leben mit Behinderung Hamburg Sozialeinrichtungen (verkürzt LMBH) abgedruckt, mit dem ich mich an dieser Stelle auseinandersetzen möchte.

Diese Erklärung kommt nicht alleine von LMBH, sondern wurde formuliert und verbreitet von zwei anderen „Großen Trägern“ (der Eingliederungshilfe in Hamburg): Behindertenhilfe Hamburg Sozialkontor (BHH) und Evangelische Stiftung Alsterdorf (ESA). Sie befasst sich mit dem Abschluss von Trägerbudgets.

Dem vorausgegangenen waren schwierige Verhandlungen über mögliche (aber notwendige) Vergütungssteigerungen wie auch übergeordnet die Steuerung der Eingliederungshilfe in Hamburg. Ohne die Kündigung aller Gesamtvereinbarungen nach § 75 Abs. 3 SGB XII (d.h. Leistungs-, Vergütungs- und Prüfungsvereinbarung) wäre das bestehende System nicht aufgebrochen worden – hätte man nicht im Verlauf des letzten Jahres ein neues Kalkulationsverfahren entwickeln können. Ob das neue Kalkulationsverfahren aber alle Seiten glücklich machen wird, das muss sich wohl leider erst noch zeigen.

Man muss sich das noch einmal deutlich machen: Die Kündigung entzog allen Leistungserbringern die wirtschaftliche und rechtliche Grundlage für die Leistungserbringung. Es stand zu befürchten, dass Vergütungen abgesenkt worden wären auf sogenannte „ortsübliche Entgelte“ nach § 75 Abs. 4 SGB XII, was eine erhebliche wirtschaftliche Existenzbedrohung für alle diejenigen Träger bedeutet hätte, die mit ihren Entgelten darüber liegen. Über kurz oder lang wäre die Eingliederungshilfe in Hamburg zusammengebrochen (die Gefahr ist aber m.E. noch nicht gebannt!).

Es ist somit nicht verwunderlich, dass LMBH wie auch die anderen beiden großen Träger (möglicherweise verbandlich unbegleitete) Verhandlungen mit der Sozialbehörde führten. Am Ende kam ein Trägerbudget für jeden der drei „Großen Träger“ heraus. Viele der anderen Leistungserbringer in Hamburg waren zutiefst schockiert, und vermutlich fielen auch die jeweiligen Verbandsführungen aus „allen Wolken“. Wie immer man selbst dazu stehen mag, die Vereinbarungen sind unterschrieben worden und müssen jetzt gelebt werden – sowohl von den drei „Großen Trägern“ und der Sozialbehörde, wie auch den behinderten Menschen (als Leistungsbezieher), den rechtlichen Betreuern, Eltern, Mitarbeitern in den Einrichtungen sowie den konkurrierenden Leistungserbringern.

Am 25. März 2014 diskutierten Sozialsenator, Behördenvertreter und Bundespolitiker mit der Unternehmensführung von LMBH über „Hamburger Trägerbudget“ und Bundesteilhabegeld. Zuvor wurde aber die Erklärung zum Trägerbudget der drei „Großen Träger“ bekanntgegeben.

Es liegt nahe, dass ein Informationsabend für Eltern und rechtliche Betreuer anberaumt wurde, um über dieses schwierige Thema zu unterrichten. Schon zuvor gab es deutliche Kritik an dem Verhalten der drei „Großen Träger“; hier musste nunmehr offen über die neuen Vereinbarungen gesprochen werden, und die veröffentlichte Erklärung zum Trägerbudget war ein Baustein.

Die vollständige Erklärung zum Trägerbudget textkritisch zu untersuchen, würde diesen Beitrag noch um etliche Absätze füllen. Vom Aufbau und der Struktur enthält die Erklärung zum Trägerbudget alle Essenzen, die man in so einer Publikation erwartet. Herausgreifen möchte ich allerdings die folgenden drei Sätze, da sie die Begründung für das Handeln der drei „Großen Träger“ beinhaltet:

„… Mit den Verträgen können wir die Hilfen für Menschen mit Behinderungen wirkungsvoller ausgestalten und unnötige Bürokratie vermeiden. Die Vereinbarungen schaffen Räume, die Hilfen noch stärker personenzentriert weiterzuentwickeln. Wir sehen es dabei als unsere Aufgabe an, mit den aus dem Sozialhaushalt zur Verfügung gestellten Mitteln Personen den Zugang zu Eingliederungshilfe zu ermöglichen, die derzeit noch unversorgt sind. …“

Die vorgenannten Verträge und Vereinbarungen beziehen sich nicht alleine auf das Trägerbudget, da das Trägerbudget nur den Finanzierungsaspekt der Gesamtvereinbarung nach § 75 Abs. 3 SGB XII abbildet. Das Trägerbudget muss hier wie eine Vergütungsvereinbarung gesehen werden, welche lediglich den finanziellen Rahmen näher bestimmt. Da allerdings eine Vergütungsvereinbarung zwingend eine Leistungsvereinbarung voraussetzt, beziehen sich die obigen Aussagen demzufolge auf die Leistungserbringung.

Was mit „wirkungsvoller“ Ausgestaltung gemeint ist, bleibt offen. Richtig ist aber, dass eine klientenbezogene Abrechnung von Leistungen vollständig entfällt. Und diese Form des Bürokratieabbaus wirkt sich natürlich unmittelbar bei denjenigen aus, die bisher an der Rechnungserstellung mitgewirkt haben.

Bei den Hilfen, die „noch stärker personenzentrierter“ weiterentwickelt werden können, kann man kritisch hinterfragen, ob dies eine qualitative Verbesserung für die Klienten bedeutet. Da die drei „Großen Träger“ sehr wahrscheinlich keine Absenkung ihrer Umsatzerlöse hinnehmen wollen, muss man mindestens von einem Einfrieren finanzieller Mittel ausgehen. Und damit entsteht in meinem Verständnis erst einmal keine Qualitätsverbesserung, es sei denn, die finanziellen Mittel wurden auf einem ausreichenden und möglicherweise hohen Niveau eingefroren.

Zwar gab es für die Leistungsberechtigten im bisherigen Vergütungssystem aufgrund der gestuften Maßnahmenpauschalen eine Art vergütetes Budget an Personalstellen, doch dies wurde so an die Leistungsberechtigten nicht kommuniziert. Leistung wurde immer und wird auch bis auf weiteres dort und in dem Maße erbracht, wie es erforderlich und notwendig ist. Faktisch ändert sich mit dem Trägerbudget nicht die Praxis der Leistungserbringung, sondern nur die Abrechnungspraxis.

Problematischer erachte ich dagegen die letzte Kernaussage, in der es heißt, dass man mit den Mitteln aus dem Sozialhaushalt „unversorgten“ Personen einen „Zugang“ zur Eingliederungshilfe ermöglichen will. Beabsichtigt der Leistungsträger, eine entsprechende Nachfrage zu generieren (Push-Marketing)?

Die Erklärung zum Trägerbudget ist damit natürlich noch nicht vollständig analysiert. Es zeigt sich allerdings schon jetzt, dass man mit einer (eventuell „über“-) kritischen Perspektive ganz neue Einsichten erlangen kann. Von daher lohnt sich auch noch einmal der Blick auf eine weitere Aussage, welche auf das Selbstverständnis der drei „Großen Träger“ deutet:

„… 2. Die drei Träger schlagen der Sozialbehörde, dem Fachamt und der Landesarbeitsgemeinschaft vor, einen gemeinsamen Rahmen für regelmäßige Gespräche über die Entwicklung von Angebot und Nachfrage in der Eingliederungshilfe zu schaffen. …“

Ein Trägerbudget kann natürlich als ein Sozialraumbudget konstruiert werden, bei dem sich ein oder mehrere Träger verpflichten, die Versorgung für eine Region zu gewährleisten. Man könnte diese Aussage so verstehen, als ob es sich tatsächlich um ein Sozialraumbudget handelt. Immerhin werden hier drei Träger benannt, die sich gemeinschaftlich für die Weiterentwicklung der Eingliederungshilfe im Rahmen eines Trägerbudgets einsetzen wollen. Von anderen Leistungserbringern ist nicht die Rede, bestenfalls finden sich deren Interessen wieder in der Landesarbeitsgemeinschaft. Aber welche Mitsprache haben kleinere Einrichtungsträger tatsächlich?

Welche Konsequenzen ergeben sich, wenn im „Dialog“ der drei „Großen Träger“ mit den drei anderen Organisationen „Chancen“ und „Fehlentwicklungen“ erkannt worden sind? Wieder drängt sich der Eindruck auf, als ob es weder Verbände, die früher einmal die Interessen der Leistungserbringer vertreten haben ggü. der Sozialbehörde, noch kleinere Einrichtungsträger gibt. Eine Möglichkeit zur Mitsprache oder Beteiligung von gerade denjenigen Menschen, die einen Anspruch auf Eingliederungshilfe geltend machen, scheint auch zu fehlen oder ist in der Form nicht bedeutsam.

Die Erklärung zum Trägerbudget von LMBH, BHH und ESA ist meines Erachtens nicht glücklich formuliert oder sie offenbart tatsächlich ein bestimmtes Selbstverständnis. Trifft letzteres zu, dann hat sich die Sozialbehörde ein Problem geschaffen.

Am Informationsabend war wie gesagt neben der Sozialbehörde auch die Politik vertreten. Nach freundlichen, einleitenden Worten mussten diese dann Rede und Antwort stehen. Was den vielen rechtlichen Betreuern und Eltern wohl in Erinnerung bleiben wird ist, dass das neue Trägerbudget nicht den Idealvorstellungen des Einrichtungsträgers entsprach, aber es war ein Ausweg aus der ansonsten verfahrenen Situation, die mit der Kündigung der Leistungsvereinbarungen zum 31.12.2013 eben durch die Sozialbehörde einen Höhepunkt erreichte.

Nicht alle Fragen der (besorgten) Eltern konnte der Sozialsenator an dem Abend des 25. März 2014 klären. Die hat er dann aber zur „Bearbeitung“ mit in die Sozialbehörde genommen. Endlich kann sich die Sozialbehörde nicht ihrer Verantwortung entziehen – für ein Trägerbudget braucht es immer mindestens 2, und diesmal waren es sogar 4!

CGS

Flat-Rate, Mehrwertdienste und Prime-Membership in der Eingliederungshilfe

Netzbetreiber und Mobilfunk-Dienstleister haben als scheinbare Alternative zu ihren berüchtigten Tarif-Dschungeln dieses Geschäftsmodell populär gemacht und den Begriff im deutschen Sprachgebrauch fest verankert. Andere Geschäftsmodelle wollten dieses Vergütungssystem ebenfalls übernehmen, sind aber gescheitert oder verzeichnen nur einen mäßigen Erfolg (z.B. die Flat-Rate im Sonnenstudio). Nun gibt es, eigentlich gar nicht so neu, Bestrebungen, auch im sozialhilferechtlichen Leistungsdreieck eine "Flat Rate" zu vereinbaren. Nur dort wird sie als "Trägerbudget" angeboten.

Möglich, dass viele Einrichtungsträger und Interessenvertretungen von Leistungsberechtigten genau deswegen das Trägerbudget ablehnen. Schaut man sich die Konzeptionen an, dann kommt einem ein solcher Gedanke, denn es wird eine (Mindest-) Versorgung garantiert unabhängig von der Zahl derjenigen, die diese Versorgung bedürfen. Ob diese Sorgen berechtigt sind, sei vorerst dahingestellt.

Vielmehr stelle ich mir die Frage, ob man nicht als Leistungserbringer einen sogenannten Mehrwertdienst anbieten könnte, um eine Vergütung außerhalb der Vergütungsvereinbarung abzurechnen? Wie steht es mit Leistungen, die sich nicht im Katalog der Eingliederungshilfe wiederfinden?

Was die Eingliederungshilfe ist, das steht u.a. im § 54 SGB XII. Worauf es ankommt ist, dass solche Leistungen, die konkret "nicht" dazugehören, einen Mehrwertdienst begründen könnten.

Doch auch damit wäre eine Prüfung nicht beendet bzw. die Möglichkeit zur Abrechnung eines Mehrwertdienstes nicht gegeben. Wenn nämlich diese Dienstleistung in den funktionalen Gesamtzusammenhang der Maßnahme Eingliederungshilfe hineingehört oder als eine unterstützende Maßnahme in der übergeordneten Zielbetrachtung verstanden werden muss, dann handelt es sich um eine Maßnahme, die mit dem Sozialhilfeträger abgerechnet werden kann (auf die Bedeutung des funktionalen Gesamtzusammenhangs wies das BSG in einem Urteil aus 2008 hin). 

Wenn allerdings kein Kostenträger vorhanden ist, hätte man einen möglicherweise einen Mehrwertdienst. Da aber die Abrechnungsfähigkeit erst durch eine vorangegangene Beauftragung oder Vertrag gegeben ist, scheitert es hier in der Regel. In einer mir bekannten Vergütungsvereinbarung heißt es beispielsweise, dass eine Abrechnung nur dann möglich ist, wenn in den "Besonderen Regelungen" eine entsprechende Vereinbarung getroffen wurde. Eine solche Vereinbarung fehlt, und damit auch die Möglichkeit zur Abrechnung von Mehrwertdiensten. Folgerichtig wäre im konkreten Fall eine Abrechnung von Mehrwertdiensten überhaupt nicht möglich.

Ansatzpunkt wäre also wie immer zuerst die Leistungsvereinbarung, die es ja auch in einem Trägerbudget geben würde, mit dem definierten Leistungsumfang. Wenn eine bestimmte Anzahl Plätze, wie in einer Stationären Wohneinrichtung, vereinbart sind, können keine Premium-Plätze oder Mehrwertdienste ohne eine entsprechende Besondere Regelung abgerechnet werden. Wenn dagegen eine bestimmte Summe an Fachleistungsstunden im Jahr pauschal vereinbart wurde, dann könnte ein ganz anderer Preis mit den "Privat- oder Selbstzahlern" vereinbart werden, da die Summe an Fachleistungsstunden sehr wahrscheinlich nur den Zuweisungen des Sozialhilfeträgers vorbehalten ist.

Ob die erbrachte Leistung nun einen "Mehrwert" begründet oder nicht, sei nun auch einmal dahin gestellt. Die konkrete Ausgestaltung in der Leistungs- und / oder Vergütungsvereinbarung eröffnet dagegen erst die Möglichkeit, Vergütungen von Privat- oder Selbstzahlern zu fordern, die höher liegt, als die mit dem Sozialhilfeträger vereinbarten Sätze.

Natürlich hätte man mit einer solchen Vereinbarung faktisch eine Prime-Membership neben der Holzbank-Klasse eingeführt, aber auch Fluglinien berechnen unterschiedliche Preise z.B. innerhalb der Economy-Class auf dem gleichen Flug.

Die abschließende Frage geht also in Richtung Konzeption des Leistungserbringers. Was für ein Preismodell lässt sich kreieren, wenn das Trägerbudget einmal steht?

CGS

Trägerbudgets und andere Vergütungsmodelle

In meinem ersten Beitrag hatte ich über die Anfänge einer Diskussion über Trägerbudgets (in Hamburg) geschrieben. Dann befand ich, dass die nun bekannten und scheinbar praktizierten zwei Vergütungsmodelle, nämlich die Einzelkalkulation auf Grundlage von Leistungstypen wie auch solche Trägerbudgets, nebeneinander her vom Sozialhilfeträger jedem Träger angeboten werden sollten. Nun möchte ich das Thema von einer anderen Perspektive betrachten.

Das Ideal einer Vergütung wäre personenorientiert und leistungsgerecht. Eine solche Vergütung könnte ohne weiteres verglichen werden mit den unterschiedlichen Leistungsbereichen stationär, teilstationär und ambulant einerseits und der Qualität der jeweiligen Leistung (z.B. hohe Fachkraftquote, strukturelle Besonderheiten) andererseits. Die heutigen Vergütungen in der Einzelkalkulation sind aber Resultate von langwierigen Verhandlungen, die mittlerweile keine Aussagekraft über Inhalt der Leistung entfalten; leider glauben Sozialhilfeträger anscheinend noch immer, dass sie mit einer Absenkung in der Kostenposition „Sachaufwand, Büromaterial“ eine Steuerung vorgenommen haben. In Wirklichkeit ist ein Einrichtungsträger nicht in der Lage, gezielt eine Absenkung einzelner Kosten um x % vorzunehmen.

Die Kalkulation nach Leistungstypen ist also nach wie vor das Ziel, bedeutet aber für den Sozialhilfeträger auch, dass eine Steuerung des Aufwands überhaupt nicht möglich ist. Da die Fallzahlen seit 2000 bundesweit von 414.000 auf 630.000 Menschen im Jahr 2010 gestiegen sind (plus 54 %), ergibt sich hier ein enormes Risiko. Immerhin konnten die Aufwendungen pro Leistungsberechtigten gesenkt werden, was aber meiner Ansicht nach eher den neu hinzugekommenen Menschen geschuldet ist. Zwar stiegen die Gesamtaufwendungen im Zeitraum 2000 bis 2010 von 8.321,6 Mio. EUR auf 12.481,3 Mio. (vgl. Seite 3 der Entschließung des Bundesrates zur Schaffung eines Bundesleistungsgesetzes vom 22. März 2013), was einer Steigerung um 50 % entspricht, darin enthalten ist auch ein Anteil für allgemeine Preis- und Tarifsteigerungen (ca. 17 % und 26 % – eigene Berechnungen). Das Bundesleistungsgesetz wird nicht vor 2018 in Kraft treten, von daher ist ein Kostenmanagement dringend nötig.

Die Haushaltskonsolidierung zwingt die öffentlichen Sozialhilfeträger dazu, Teil-Etats einzufrieren und Vergütungen zu deckeln. Dass man in so einem Umfeld noch von leistungsgerechten und auskömmlichen Vergütungen spricht, wenn früher schon die Vergütungen auf „Kante“ vereinbart wurden, wirkt zynisch. In 2013 versuchte zwar die Stadt Hamburg mit einer Begrenzung der Ausgabenerhöhung um 0,88 % wenigstens einen Ausgleich für die Einrichtungsträger zu schaffen, doch bei Tarifabschlüssen im Bereich des TVöD von 3,5 % in 2012 und zweimal 1,4 % in 2013 sind solche Begrenzungen kein wirklicher Trost – man bedenke: mindestens 70 % der Vergütung entfallen i.d.R. auf die Personalkosten, Tendenz steigend.

Aus Sicht der Stadt ließe sich somit ein „Einfrieren“ des Etats für die Eingliederungshilfe am allerbesten im Wege eines „Gesamtbudgets für die Trägergemeinschaft“ bewerkstelligen. Die Weiterverteilung eines solchen Gesamtbudgets auf die einzelnen Einrichtungsträger müsste mithilfe des Instruments der Gegenseitigen Deckungsfähigkeit bemüht werden, was aber in einer von Konkurrenz und wirtschaftlichen Überlebenskampf geprägten Trägerlandschaft keine Option darstellt.

Dagegen hätte man mit der Vereinbarung eines „Trägerbudgets“ auf Basis von Umsatzerlösen ein Mittel, mit der die Bedürfnisse der konkurrierenden Träger nicht unmittelbar berührt werden. Im Effekt bedeutet aber jeder Abschluss eines Trägerbudgets, dass für den Rest der Einrichtungsträger ein kleineres Stück vom „Kuchen“ übrig bleibt. Für den Einrichtungsträger selber ergibt sich ggf. nur das Problem der Internen Deckungsfähigkeit, welche aber durch eigene, interne Maßnahmen zur Kosteneinsparung möglicherweise aufgefangen werden können.

Kleinteiligere Budgets auf Grundlage von einzelnen, abgegrenzten Leistungsbereichen oder sogar „Sozialraumbudgets“ stellen ebenfalls Alternativen dar, würden aber vermutlich kein Einsparungspotential generieren. Bestenfalls könnte man mit solchen Budgets neue Modelle der Eingliederungshilfe ausprobieren und testen.

Allen Budget-Formen gemein ist, dass mit ihnen eine große Pauschalierung im Angesicht steigender Fallzahlen vorgenommen wird. Da die Einrichtungsträger keine Aussicht auf Steigerung der Umsatzerlöse haben, müssen neue Maßnahmen ersonnen werden, mit denen der interne Mehr-Bedarf abgedeckt werden kann. Mit „internen Mehr-Bedarf“ ist gemeint, dass der bereits bestehende Kundenstamm zum Zeitpunkt der Budget-Vereinbarung einen noch niedrigen Bedarf hatte, aber im Zeitverlauf dieser Bedarf steigen wird. Kein Einrichtungsträger wird die durch Sparmaßnahmen erzielten Effizienzsteigerungen über zusätzliche Neukunden aufzehren lassen, sondern in erster Linie ein ausgeglichenes Jahresergebnis im Sinne eines Target-Costing erreichen wollen.

Um diese Entwicklungsmöglichkeiten wissen natürlich die Sozialhilfeträger, so dass beständig Gespräche mit den Einrichtungsträgern geführt werden müssen. Dies ist nicht nur ein hoher Aufwand auf (städtischer) Leitungsebene, sondern hierin liegt das Risiko der Sozialhilfeträger. Trägerbudgets können also nur dann abgeschlossen werden, wenn die jeweiligen Einrichtungsträger (oder Trägergemeinschaft) etwas von Interesse anbieten können und von sich aus im Gespräch bleiben wollen (d.h. Transparenz).

Das größte Interesse zeigt die Stadt nach wie vor bei der Umwandlung stationärer Angebote. Es wird unterstellt, dass Leistungen im stationären Bereich grundsätzlich teurer sind, als ambulante Angebote. Dies mag isoliert betrachtet für die Eingliederungshilfe richtig sein, gesamtfiskalisch werden Kosten von einem Etat in den anderen verschoben oder die Lasten auf weitere Sozialhilfeträger verteilt (z.B. Krankenkassen). Trotzdem ist dies nach wie vor das erklärte Ziel, so dass man hierüber ins Gespräch über ein Trägerbudget kommen kann.

Ein Mehr an Transparenz verhilft den Sozialhilfeträgern dazu, ein besseres Verständnis zu entwickeln und beteiligt zu sein bei der Schaffung neuer Angebote. Auch wird die strukturelle Auslastung in ansonsten unterschiedlich stark frequentierten Gebieten (Bezirken) verbessert. Ganz besonders profitiert die Verwaltung von der Kenntnis über erfolgreich umgesetzte personelle Einsparungen, sodass der tatsächlich erforderliche personelle Bedarf quasi abgelesen werden kann.

Die bisherige Betrachtung der unterschiedlichen Budget-Formen hat sich lediglich auf den Einsatz in einem städtischen Szenario bezogen. In Flächenländern, wie z.B. Schleswig-Holstein, könnten ganz andere Notwendigkeiten und Zwänge das Für und Wider bestimmen. Was im Endeffekt richtig oder falsch ist, müssen die einzelnen Träger entscheiden. Wenn aber Trägerbudgets nicht mehr sein sollen, dann sehe ich die Gefahr einer Kostenexplosion kommen.

CGS

BGB-Eingliederungshilfe (Teil 2)

Wie muss man sich eine Leistungsvereinbarung vorstellen, die „nicht“ einer Leistungsvereinbarung nach § 75 Abs. 2 SGB XII entspricht? – Also eine BGB-Gesamtvereinbarung, in der Leistung und Vergütung geregelt sind, und eventuell sogar irgendeine Form der Prüfung.

Im Grund genommen gibt es gar nicht so viele Unterschiede, wenn man den Charakter von BGB-Verträgen und SGBXII-Gesamtvereinbarungen grob betrachtet. In beiden Fällen handelt es sich um Verträge, in denen eine gemeinsame Willenserklärung sowie Leistung und Gegenleistung bestimmt sind. Der SGBXII-Gesamtvereinbarung ist allerdings ein Landesrahmenvertrag vorgeschaltet, und häufig genug existieren Rahmen- oder Muster-Leistungsvereinbarungen, welche eine formelle Grundlage bilden für die Definition der Leistungen. Da sich letztere aber ständig weiterentwickeln, sind alle existieren und bestandskräftigen Leistungsvereinbarungen zwar ähnlich, aber nicht gleich. Und wenn man jetzt noch auf die einrichtungsspezifischen Unterschiede eingeht, die sich aber nicht nur in den verschiedenen betrieblichen Anlagen erschöpfen dürfen, dann wäre ein externer Vergleich erheblich erschwert – aber das nur am Rande.

BGB-Verträgen wird ein Leistungsverzeichnis zugrunde liegen, in dem der Auftrag in irgendeiner Form umschrieben ist. Es werden ggf. gesetzliche Rahmenbedingungen wie z.B. ein Tariftreue-Gesetz o.ä. genannt, aber im Grunde sehe ich keine großen Unterschiede. Auch die Benennung einer Schiedsstelle ist nicht unüblich, um teure und langwierige zivilrechtliche Streitigkeiten zu vermeiden. Die Freiheit der Vertragsgestaltung ermöglicht Mischformen aus Werks- und Dienstleistungsverträgen, so dass auch eine SGBXII-Gesamtvereinbarung in einem BGB-Vertrag ihre Ausgestaltung findet.

Wenn der BGB-Vertrag die ursprünglichste und am weitesten verbreitete Form aller Verträge darstellt, dann ist die SGBXII-Gesamtvereinbarung eine sehr spezielle, an den Bedürfnissen eines öffentlich-rechtlichen Sozialhilfeträgers ausgerichtete Vertragsform. Warum sollte man überhaupt versuchen, wegzukommen vom SGB XII?

Zuerst einmal ergibt sich aus der Vertragskonstellation ein Leistungsdreieck, in dem sich die verschiedenen Vertragsparteien wiederfinden. Problematisch daran ist allenfalls, dass dieses Leistungsdreieck zwischen zwei der drei Parteien konkret vereinbart wird. Die dritte Partei ist lediglich Leistungsempfänger, aber hat ansonsten keine Rechte, die sich aus dem Vertrag unmittelbar ergeben. Denkbar wäre jetzt, dass man versucht, diese dritte Partei ganz und gar auszuschließen aus dem Leistungsdreieck. Doch da diese Partei, nämlich der Leistungsempfänger bzw. Leistungsberechtigte sowieso keine Möglichkeit der aktiven Mitwirkung oder Beteiligung an der Ausgestaltung der Leistungsvereinbarung nach § 75 Abs. 3 SGB XII hat, ganz zu schweigen von der SGBXII-Gesamtvereinbarung, obliegt die vertragliche Festlegung von Leistung und Gegenleistung dem Sozialhilfeträger und dem Einrichtungsträger. Gewonnen wäre mit dem Aufbrechen des Leistungsdreiecks erst einmal gar nichts.

Dann stellt sich die Frage, ob nicht doch der Sozialhilfeträger gesetzlich verpflichtet ist, eine Gesamtvereinbarung auf Basis des SGB XII abzuschließen. Und hier heißt es in § 75 Abs. 2 Satz 1 SGB XII:

„… (2) Zur Erfüllung der Aufgaben der Sozialhilfe sollen die Träger der Sozialhilfe eigene Einrichtungen nicht neu schaffen, soweit geeignete Einrichtungen anderer Träger vorhanden sind, ausgebaut oder geschaffen werden können. …“

Sofern also „geeignete“ Einrichtungen vorhanden sind, darf der Sozialhilfeträger keine eigenen Einrichtungen schaffen, sondern muss bestrebt sein, eine Vereinbarung  über die Erbringung von Sozialhilfe-Leistungen abzuschließen. Dabei ist der Begriff „Einrichtung“ gem. Absatz 1 wie folgt zu verstehen:

„… (1) Einrichtungen sind stationäre und teilstationäre Einrichtungen im Sinne von § 13. Die §§ 75 bis 80 finden auch für Dienste Anwendung, soweit nichts Abweichendes bestimmt ist. …“

Wenn Wohneinrichtungen und Tagesförderstätte somit nicht zur Verfügung stehen, könnte auch ein ambulanter Dienst die erforderlichen Leistungen übernehmen. Zu prüfen wäre dann allerdings, was mit Satz 2 tatsächlich gemeint ist und wo man die „nähere Bestimmung“ suche müsste. Ganz sicherlich nicht gemeint ist, dass zwingend eine SGBXII-Gesamtvereinbarung abgeschlossen werden muss. Der Gesetzgeber ist nämlich im weiteren Wortlaut des § 75 SGB XII auf die Frage eingegangen, was zu tun wäre, wenn eine Vereinbarung nach Absatz 3 nicht zustande kommen würde.

„… (4)¹ Ist eine der in Absatz 3 genannten Vereinbarungen [d.h. Leistungsvereinbarung, Vergütungsvereinbarung und Prüfungsvereinbarung] nicht abgeschlossen, darf der Träger der Sozialhilfe Leistungen durch diese Einrichtung nur erbringen, wenn dies nach der Besonderheit des Einzelfalls geboten ist. …³Vergütungen dürfen nur bis zu der Höhe übernommen werden, wie sie der Träger der Sozialhilfe am Ort der Unterbringung oder in seiner nächsten Umgebung für vergleichbare Leistungen nach den nach Absatz 3 abgeschlossenen Vereinbarungen mit anderen Einrichtungen trägt.“

Hier werden ganz enge Grenzen für den Sozialhilfeträger gesetzt, aus denen er sich nicht befreien kann. Er kann eine Vereinbarung abschließen, die sich auf eine andere Rechtsgrundlage bezieht, zum Beispiel dem BGB in der Annahme, dass der Bedarfsfall ein Einzelfall ist. Würde es sich nicht um einen Einzelfall handeln, käme womöglich sogar das Vergaberecht zum Einsatz. Eine solche Entwicklung wäre denkbar, wenn der Gesamtbereich der Eingliederungshilfe neu organisiert und finanziert werden soll, da durch öffentliche Ausschreibungsverfahren dem Träger der Sozialhilfe meiner Ansicht nach höhere Bürden aufgelastet werden. Doch ein solcher Schritt wäre eben nur dann möglich, wenn weder Strukturen ausreichend vorhanden sind, noch SGBXII-willige Leistungsanbieter am Markt bestehen. Träger „teurer“ Einrichtungen würden mit einem nicht zu unterschätzenden Risiko konfrontiert werden, da das öffentliche Vergaberecht verkürzt gesagt das Ziel verfolgt, den günstigsten Leistungsanbieter ohne Bevorzugung Einzelner zu filtern. Diejenigen Träger, die weiterhin SGBXII-konforme Angebote unterbreiten, müssen bevorzugt werden, alle anderen Vertragslösungen folgen.  Ansonsten bliebe als einzige Alternative, eigene Strukturen zu schaffen.

Nochmal: Der Rechtsanspruch des Leistungsempfängers bzw. Leistungsberechtigten steht nicht in Frage. Kann aber eine der beiden anderen Parteien verlangen, dass das BGB als alleinige Rechtsgrundlage für die Leistungserbringung herangezogen wird? – Faktisch „Nein!“ Der Sozialhilfeträger müsste in der Konsequenz eigene Strukturen schaffen bzw. mit denjenigen Einrichtungsträgern Vereinbarungen zu schließen, welche nach Absatz 4 ein Leistungsangebot unterbreiten. Der Einrichtungsträger hat, wenn er Geld verdienen will, nur die Möglichkeit, sich auf die Bedingungen, die sich aus dem SGB XII ergeben, einzulassen. Eine BGB-Lösung käme nur in Betracht, wenn Strukturen zur Bedarfsdeckung nicht ausreichend vorhanden sind.

Über das Thema „BGB-Eingliederungshilfe“ wird sich womöglich eine Debatte entwickeln, wie ich zuletzt wieder beobachten konnte. Ich denke, dass die BGB-Eingliederungshilfe keine Lösung ist, und schon gar nicht gewollt. Warum sonst hat der Gesetzgeber überhaupt ein Lex Specialis geschaffen?  In meinem letzten Beitrag hatte ich noch resümiert, dass die Leistungsvereinbarung eine zentrale Bedeutung einnimmt. Diese Bedeutung hat sie, wie wir nun wieder sehen, weil sie ihr vom Gesetzgeber gewollt zuerkannt worden ist.

CGS

Die BGB-Eingliederungshilfe

Die Sozialhilfe basiert auf dem Prinzip der Bedarfsgerechtigkeit unter Berücksichtigung der Besonderheiten des jeweiligen Einzelfalls. Unter Bedarfsgerechtigkeit versteht man eine für jeden Bedürftigen ausreichende Bedarfsabdeckung mit dem dafür erforderlichen Einkommen. Da aber nicht alle Bedürftigen in der Lage sind, ein Einkommen zu generieren, mit dem ihre Bedarfe abgedeckt werden können, muss die Gemeinschaft für einen Ausgleich sorgen. Der Ausgleich erfolgt allerdings nur bis zur Höhe der erforderlichen Bedarfsabdeckung (und nicht darüber hinaus).

Daraus folgt weiter, dass bei jedem Einzelfall genau geprüft werden muss, ob ein Leistungsanspruch besteht und wie dieser Leistungsanspruch unter Schonung des Vermögens der Gemeinschaft erbracht werden kann. Die Leistungserbringung könnte dabei als Sach- oder Geldleistung erbracht werden, tatsächlich gibt es immer nur eine Sachleistung (und dazu zählen auch Dienstleistungen, die auf Rechnung des Leistungsträgers erfolgen). 

Obwohl es seit geraumer Zeit ein sogenanntes „Persönliches Budget“ gibt und damit Leistungsberechtigte die Möglichkeit haben, individuelle Leistungen quasi einzukaufen, folgt daraus nicht zwingend die Weitergabe von Geld an die Leistungsberechtigten. Die Leistungsberechtigten erhalten eine Art Gutschein (in Form eines Leistungsbescheides), den sie bei einem empfangsberechtigten Dritten gegen eine Sachleistung (z.B. eine Dienstleistung) eintauschen können. Und das heißt wiederum, dass der empfangsberechtigte Dritte (als Leistungserbringer) den Gutschein nur gegen eine Sachleistung bzw. Dienstleistung empfangen kann, die vorher mit dem Leistungsträger der Sozialhilfe abgestimmt worden ist. Von daher ist eine „Leistungsvereinbarung“ (vgl. § 75 Abs. 3 sowie § 76 Abs. 1 SGB XII) eine Grundvoraussetzung – ohne geht es also nicht.

Wenn ein Leistungsberechtigter (d.h. Anspruchsberechtigter oder Empfänger von Sozialleistungen) an einen Leistungserbringer (d.h. Einrichtungsträger) herantritt und Leistungen erhält, die von einem Leistungsträger (d.h. Sozialhilfe-Träger, Kreissozialamt usw.) bezahlt werden (denn es gibt ja eine Sachleistung!), dann entsteht ein Leistungsdreieck mit 3 Parteien.

Nun stellt sich allerdings die Frage, ob dieses Leistungsdreieck aufgebrochen werden kann und damit ein zweiseitiges Vertragsverhältnis entsteht, in dem es nur die Beziehungen gibt:

Leistungsberechtigter zu Leistungserbringer, und

Leistungsberechtigter zu Leistungsträger.

Auf welcher Rechtsgrundlage bzw. in welchem Rechtsraum bewegt sich so ein Beziehungsverhältnis? Könnte ein Leistungsberechtigter einen sozialhilferechtlichen Anspruch an den Leistungsträger stellen, dieser aber ohne Leistungsvereinbarung (und damit außerhalb der Formvorschriften des SGB XII) eine Leistungserbringung abrechnen? 

Da die Leistungsvereinbarung eine zentrale Bedeutung einnimmt in den §§ 75 ff. SGB XII, wäre dies m.E. der Knackpunkt für die Bestimmung der rechtlichen Grundlagen. Fehlt die Leistungsvereinbarung beispielsweise, fehlt auch die Schiedsstellenbefähigung für den Leistungserbringer; Vergütungen könnten nicht in einem „verkürzten“ Verfahren mit wechselseitiger Bindung schiedsmäßig vereinbart werden. In der Konsequenz müssen Leistungserbringer mangels einer Leistungsvereinbarung dann den sozialgerichtlichen Weg gehen (vgl. § 54 Abs. 4 SGG, allgemeine Leistungsklage).

Die Alternative wäre ein Leistungsverzeichnis, wie es z.B. im Bauhandwerk gang und gäbe ist. Und der rechtliche Rahmen würde durch das BGB gesetzt werden -- mithin die BGB-Eingliederungshilfe.

CGS

Restträger - das Un-Wort des Jahres

Zum Un-Wort des Jahres könnte man „Restträger“ nominieren. Dieser Begriff fiel schon häufig in der Diskussion um das Trägerbudget und drückt ganz anschaulich das Gefühl der „kleineren“ Einrichtungsträger aus, die wirtschaftlich nicht in der Lage sind, ein individuelles Trägerbudget vereinbaren zu können. Noch schlimmer: Jeder Versuch von Einzelverhandlungen oder die Abgabe eines Vereinbarungsangebotes wird von der anderen Seite als „Vertragsbruch“ angesehen.

Es entwickelt sich Frust darüber, dass hier offensichtlich mit zweierlei Maß gemessen wird. Denn wer ein Trägerbudget nicht vereinbaren kann, weil schlichtweg die kritische Masse gegenüber dem Sozialhilfeträger fehlt, dem bleibt nur das übliche Kalkulationsverfahren. Doch das wird derzeit neu verhandelt, da man dem bisherigen Kalkulationsverfahren keine Steuerungsmöglichkeit zutraut.

Die wirtschaftliche Zukunft der kleinen Einrichtungsträger bleibt somit ungewiss. Mit jedem Monat, der ohne Ergebnis verstreicht, oder womöglich sogar mit Gerüchten über Haushaltszwänge und Vergütungsreduzierungen durchsetzt ist, werden Investitionen zurückgehalten und Stellen nicht nachbesetzt. Die Ergebnisqualität leidet, was im schlimmsten Fall die Wohn-Pflege-Aufsichten / Heimaufsichten wieder auf den Plan ruft.

Von Seiten des Sozialhilfeträgers sollten beide Vergütungsmodelle angeboten werden: pauschale Trägerbudgets und Individuelle Kalkulationsverfahren. Ein solches Angebot würde Misstrauen, Zurückhaltung, Zukunfts- und Verlustängste auf einen Schlag nehmen und Raum für Entwicklungsmöglichkeiten und Planungssicherheit bieten. Es wäre niemanden geholfen, wenn die günstigen Klein- und Nischenanbieter vom Markt verschwinden und in Zukunft große konzernartige Einrichtungsträger mit Wirtschaftskraft und Rechtsbeistand den Markt dominieren.

CGS