Dies soll der
letzte Teil sein, in dem ich auf die Neuerungen eingehe, die mit dem
Angehörigen-Entlastungsgesetz passieren werden. Mit diesem Gesetz wird
allerdings nicht wirklich Neuland betreten. Vor 16 Jahren ging es um die Lösung
des Problems der „verschämten Altersarmut“. Der Staat sollte insbesondere
älteren Menschen mit geringem Einkommen helfen und bei einer vorhandenen
Notlage eingreifen. Erst in der Folge wäre der Verwandtenrückgriff geschehen,
wenn sich die Vermutung hinsichtlich einer Leistungsfähigkeit erfüllen würde. Ein
wichtiger Schritt hin zur Verwirklichung sozialer Gerechtigkeit.
Dieser Schritt
wiederholt sich, aber in einem weit höheren Ausmaß oder wie man schon gesagt
hat, in einem weit größeren Umfang.
+++ Nachtrag vom
2.12.2019 +++
Der Bundesrat hat dem
Angehörigen-Entlastungsgesetz zugestimmt. Eine Änderung ergibt sich daraus,
dass der Unterhaltsrückgriff neben dem SGB XII auch in der Eingliederungshilfe
erneuert wurde. Gestrichen wurde § 138 Abs. 4 SGB IX (Besondere Höhe des
Beitrages zu den Aufwendungen), was sich auf den Monatsbeitrag von Eltern bezieht:
Wenn eine
volljährige nachfragende Person Leistungen bedarf, ist von den Eltern oder dem
Elternteil ein Beitrag in Höhe von monatlich 32,08 Euro aufzubringen. § 94
Absatz 2 Satz 3 und Absatz 3 des Zwölften Buches gilt entsprechend.
Diese Regelung
wurde jetzt entfernt.
+++
Verschämte Altersarmut
Sind damit die Fragen geklärt? Das anwendbare Recht bei der
Unterhaltspflicht von Angehörigen bei Bezug von Grundsicherungsleistungen nach
dem 4. Kapitel SGB XII kann man so zusammenfassen: Bei den 100.000 Euro handelt
es sich um ein von den Werbungskosten reduziertes Einkommen, was als eine
Einkommensgrenze verstanden werden muss. Wenn ein Leistungsträger vermutet,
dass diese Einkommensgrenze überschritten wird von einem Angehörigen, wird die
Unterhaltspflicht geprüft. Erst wenn sich die Leistungsfähigkeit bestätigt,
greift das Nachrangprinzip und ein Unterhaltsrückgriff findet statt. Bis dahin
leistet die Sozialhilfe, um die Notlage abzuwenden.
Dies gilt, wie gesagt, nur für den einen Leistungsbereich
der Sozialhilfe: der Grundsicherung bei Grundsicherung im Alter und bei
Erwerbsminderung. Von der Eingliederungshilfe (nach neuem Recht) war dagegen
bislang überhaupt nicht die Rede, dazu später mehr, und in anderen
Leistungsbereichen gilt nach wie vor der Unterhaltsrückgriff auf die
Angehörigen des ersten Ranges (Kinder und Eltern), dazu gleich etwas mehr.
Dass es bei der Grundsicherung diese Besonderheit gibt mit
der Einkommensgrenze und der Vermutungs-Regel, ist dem Grundsicherungs-Gesetz
aus dem Jahr 2002 geschuldet (Inkrafttreten 1.1.2003). Die damalige
Bundesregierung sah ein, dass sehr viele ältere Menschen den Gang zum Sozialamt
scheuten, weil sie den Rückgriff auf die Kinder fürchteten (verschämte
Altersarmut), und schuf von daher ein Absicherungssystem für diesen
Personenkreis (vgl. dazu BT-Drucksache 14/5150 vom 25.1.2001, S. 48 f.).
Leistungen zur Sicherung des Unterhalts sollten jetzt aus Steuermitteln
geleistet werden, und nur bei vermögenden Angehörigen ein Unterhaltsrückgriff
stattfinden.
Angehörige
entlasten
Mit dem jetzt beschlossenen „Angehörigen-Entlastungsgesetz“
wird unter anderem ein anderer Leistungsbereich angegangen, der in der
Vergangenheit ebenfalls für Ärger gesorgt hat: Hilfe zur Pflege (7. Kapitel SGB
XII). Eigentlich muss man zuerst einmal mit der Pflegeversicherung beginnen, da
die Pflegebedürftigkeit vorrangig von den Pflegekassen abgedeckt werden muss.
Doch die Leistungen der Pflegeversicherung sind immer nur gedeckelt. Manche
sprechen sogar von einer Teilleistungsversicherung, weil die Versicherten aus
eigenen Mitteln die Restkosten übernehmen sollen. Und zu diesen eigenen Mitteln
zählen, wie gehabt, neben dem eigenen Einkommen (zum Beispiel Renten und
Pensionen) und Vermögen (das Häuschen im Grünen) auch etwaige
Unterhaltsansprüche.
Dadurch, dass die Pflegekosten so rasant steigen,
insbesondere dank der Initiative des jetzigen Bundesgesundheitsministers Herrn
Spahn zur Einführung einer leistungsgerechten Vergütung für die Pflegekräfte
und Schaffung von ausreichenden Stellen in der Branche, reichen die eigenen
Gelder bei diesen Menschen nicht mehr aus. In einem Beitrag vom 2.9.2019 des
Sozialwissenschaftlers Prof. Dr. Stefan Sell (Quellen-Angabe weiter unten) wird
ein Schaubild des VDEK gezeigt, in dem die einrichtungseinheitlichen
Eigenanteile (EEE) für die Pflegegrade 2 bis 5 pro Bundesland dargestellt sind.
Im Bundesdurchschnitt liegt dieser Betrag bei gut 693 Euro im Monat, wobei in
Baden-Württemberg ein Spitzenwert von 953 Euro erzielt wird. Vergleicht man diese
Durchschnittswerte zu den durchschnittlichen Rentenzahlbeträgen aus allen
Rentenleistungen (nach Abzug von KVdR- und PVdR-Beiträgen) einer Deutschen
Rentenversicherung (DRV, Aktuelle Daten 2019), betrug dieser für die Männer
1.128 Euro und für die Frauen 904 per 1.7.2018.
Brutto
wie Netto
Nur auf den Durchschnitt bezogen, scheinen diese
Eigenleistungen tragbar zu sein. Doch erstens ist das nur ein Durchschnitt, und
viele Menschen werden darunter liegen, und zweitens muss man die
Kostensteigerungen bei den Eigenanteilen ebenfalls in Betracht ziehen. Da die
Leistungen der Pflegeversicherung gedeckelt sind, müssen die ungedeckten
Kostensteigerungen für diesen Teil über die Eigenanteile refinanziert werden.
Als „Retter in der Not“ hat man in der Sozialhilfe mit dem
7. Kapitel SGB XII die Hilfen zur Pflege vorgesehen (§ 61 ff. SGB XII). Aber
diese Leistungen sind eben nicht so privilegiert, wie die
Grundsicherungsleistungen aus dem 4. Kapitel SGB XII. Mit dem neuen
„Angehörigen-Entlastungsgesetz“ soll sich dies ändern: die 100.000 Euro Einkommensgrenze
wird es dort ebenso geben.
Man darf sich an dieser Stelle aber nicht verwirren lassen.
Der Bundesminister Herr Heil wird wie folgt zitiert: „Eltern und Kinder von
pflegebedürftigen Angehörigen werden … nachhaltig und spürbar entlastet. Sie
sind durch die Pflegebedürftigkeit eines Angehörigen ohnehin stark belastet und
tragen eine große Verantwortung. Wir nehmen ihnen jetzt die Angst vor
unkalkulierbaren finanziellen Forderungen. Künftig müssen sie erst ab einem Jahresbruttoeinkommen von 100.000
Euro einen Beitrag zu den Pflegekosten leisten.“ (zitiert in Aktuelle
Sozialpolitik, Blog von Stefan Sell, Quellen-Angabe weiter unten; aber auch in
der Problembeschreibung und Zielsetzung des Gesetzentwurfes, BT-Drucksache
19/13399 und 19/14868; Fettdruck von mir)
Was
anders wird
Der Begriff des Jahresbruttoeinkommens wird plötzlich
verwendet für den bisherigen, in § 16 SGB IV stehenden Begriff des
Jahreseinkommens, was man als einen Begriffswirrwarr kritisieren muss.
Gemeint ist aber was ganz anderes, wie man einerseits am
Gesetzentwurf sehen kann, andererseits auch in den Stellungnahmen der übrigen
Beteiligten lesen kann. Die besagte Einkommensgrenze von 100.000 Euro, wie sie
noch im § 43 Abs. 5 SGB XII (4. Kapitel SGB XII, Grundsicherung im Alter und
bei Erwerbsminderung) steht und einen Bezug auf § 16 SGB IV enthält, soll auf
das gesamte SGB XII ausgeweitet werden (S. 32, BT-Drucksache 19/13399). Aber
nicht nur das. Gleiches soll ebenfalls für Eltern von behinderten, erwachsenen
Kindern, die Leistungen der Eingliederungshilfe erhalten nach dem neuen SGB IX
(bisher 6. Kapitel SGB XII) ergeben, da es sonst eine Ungleichbehandlung geben
würde, so die Bundesregierung (S. 38).
Die bestehenden Regelungen werden im SGB XII verschoben in
das 11. Kapitel, damit sie ab jetzt für alle anderen Bereiche gelten:
„… Dazu werde die
bestehende Regelung, die bisher den Ausschluss des Unterhaltsrückgriffs nur für
dem Grunde nach Leistungsberechtigte der Grundsicherung im Alter und bei
Erwerbsminderung (Viertes Kapitel SGB XII) vorgesehen habe, in das für alle Leistungen des SGB XII geltende Elfte
Kapitel SGB XII verschoben und entsprechend angepasst. Umfasst seien daher unter anderem auch die Leistungen der Hilfe zur
Pflege, der Hilfe zum Lebensunterhalt sowie durch parallele Regelungen
außerhalb des SGB XII die reformierte Eingliederungshilfe ab 2020 im Teil 2 SGB
IX.“ (S. 14, BT-Drucksache 19/14868, Bericht der Abgeordneten Dagmar
Schmidt, Wetzlar; Fettdruck von mir)
Man ändert jetzt u.a. in § 94 SGB XII und fügt einen neuen
Absatz 1a ein (S. 12 der BT-Drucksache 19/13399, aber auch S. 16 mit
entsprechenden Änderungen in § 27h BVG):
„(1a)
Unterhaltsansprüche der Leistungsberechtigten gegenüber ihren Kindern und
Eltern sind nicht zu berücksichtigen, es sei denn, deren jährliches
Gesamteinkommen im Sinne des § 16 des Vierten Buches beträgt jeweils mehr als
100 000 Euro (Jahreseinkommensgrenze). Der Übergang von Ansprüchen der
Leistungsberechtigten ist ausgeschlossen, sofern Unterhaltsansprüche nach Satz
1 nicht zu berücksichtigen sind. Es wird vermutet, dass das Einkommen der
unterhaltsverpflichteten Personen nach Satz 1 die Jahreseinkommensgrenze nicht
überschreitet. Zur Widerlegung der Vermutung nach Satz 3 kann der jeweils für
die Ausführung des Gesetzes zuständige Träger von den Leistungsberechtigten
Angaben verlangen, die Rückschlüsse auf die Einkommensverhältnisse der
Unterhaltspflichtigen nach Satz 1 zulassen. Liegen im Einzelfall hinreichende
Anhaltspunkte für ein Überschreiten der Jahreseinkommensgrenze vor, so ist §
117 anzuwenden. Die Sätze 1 bis 5 gelten nicht bei Leistungen nach dem Dritten
Kapitel an minderjährige Kinder.“
Nebenbei wird eine weitere Änderung eingeführt im SGB IX,
die den Ressourcenvorbehalt, den es leider nach wie vor im Tun und Handeln der
verschiedenen Leistungsträger gibt, aufgibt. Es betrifft die bisherige
Ermessensausübung bei den Anspruchsleistungen bei der Arbeitsassistenz, wenn
die Notwendigkeit festgestellt wurde. Menschen mit einem festgestellten
Hilfebedarf sollen nicht um Leistungen kämpfen müssen, sie haben einen
Erfüllungsanspruch gegen die Leistungsträger – aber das nur am Rande.
Änderungen
kosten
Es geht natürlich auch ums Geld. Die Bundesregierung ging in
ihrem Gesetzentwurf von sehr geringen Fallzahlen aus. Würde die Pflicht zum Unterhalt geändert werden und würde man auf den Elternbeitrag zu den Leistungen der
Eingliederungshilfe verzichten, würde dies sogar helfen, die Verwaltungskosten
zu reduzieren (S. 38 f.). Der Bundesrat hatte nun in seiner Stellungnahme dazu vom
23.10.2019 allerdings bemängelt, dass die
Datengrundlage „lückenhaft“ sei und damit die wirklichen Belastungen der
Leistungsträger „nicht im angemessenen Umfang“ gespiegelt worden sind (S. 2,
BT-Drucksache 19/ 14384).
Der Bundesrat bemerkte zudem, dass eine Finanzierungslücke droht,
wenn durch die Umstellung des Systems am 1.1.2020 die Gelder zum Leben in den
neuen besonderen Wohnformen noch gar nicht bereitstehen. Bisher wurden
Vergütungen in der Regel (aber auch nicht immer) zum Ende des Vormonats (das
wäre dann der Dezember 2019) oder auch erst am Monatsanfang (meistens dann als
Abschlag oder als eine frühe Rechnungslegung) geleistet. Diese Gelder würden nur
noch vermindert bei den Leistungserbringern eingehen. Die Kosten für den
Lebensunterhalt könnten dagegen erst dann von den Leistungsberechtigten gezahlt
werden, wenn ihre Renten und anderen Einkünfte gezahlt wurden – und das könnte
vielleicht erst Ende Januar der Fall sein (S. 5, BT-Drucksache 19/ 14384;
Stichwort: Finanzierungs- und Rentenlücke).
Dieses Problem wird nach Feststellung des Bundesrates ganz
besonders die Personen betreffen, die aufgrund guter Einkünfte keinen Anspruch
auf Grundsicherungsleistungen habe. Man könnte zwar mit einem Darlehen für eine
Überbrückung sorgen, doch das müsste im Einzelfall (und natürlich nach
entsprechendem Antrag) entsprechend gewährt werden – dafür fehlt es aber an
Zeit und Ressourcen in der Verwaltung. Von daher wird in § 140 S. 1 Nr. 2 SGB
IX-2020 neugefasst, damit nun auch die Menschen sichergestellt sind, wenn sie
in besonderen Wohnformen nach § 42a Abs. 2 SGB XII leben (S. 6, BT-Drucksache
19/ 14384).
Nach wie vor müssen jedoch bei Leistungen der
Eingliederungshilfe die Antragsteller Auskünfte geben zu ihrem eigenen Einkommen
und Vermögen (§§ 135 ff. und 141 Abs. 1
SGB IX-2020). Wenn sich Anhaltspunkte ergeben, dass die Angehörigen die
Jahreseinkommensgrenzen übersteigen, dann ist die Unterhaltspflicht zu prüfen. Und
hier hat die Bundesvereinigung der Lebenshilfe e.V. in einer früheren
Stellungnahme kritisiert, dass dieses Prüfverfahren schon ohne eine begründete
Vermutung her stattfand. Dies wird sich wohl nicht ändern mit dem neuen Gesetz.
Wer von dieser Reform des Unterhaltsrückgriffs nicht profitieren
wird, sind „Unterhaltsverpflichtete von minderjährigen Kindern nach dem Dritten
Kapitel SGB XII …“ (S. 3 der BT-Drucksache 19/13399). Die Bundesregierung sieht
eine „besondere Situation dieses Personenkreises nach dem SGB XII“, die eine
solche „vollständige unterhaltsrechtliche Privilegierung nicht gebietet.“ –
Warum das jetzt so ist, muss an anderer Stelle erörtert werden.
Entlastung
in Stunden
Wichtig zu wissen ist, dass der Unterhaltsrückgriff vereinheitlicht
wird. Zu kritisieren ist allerdings, dass dieses System nicht einfacher
geworden ist. Man wird damit noch viel zu tun bekommen. Dass der Staat stärker
in die Pflicht genommen wird und das Ganze einiges an Steuergeldern kostet,
darf auch nicht übersehen werden. Dazu heißt es in einem Bericht von mehreren
Abgeordneten des Deutschen Bundestags vom 6.11.2019:
„Die Mehrkosten durch
die Einführung der 100.000-Euro-Grenze für unterhaltsverpflichtete Eltern und
Kinder in der Sozialhilfe und die Abschaffung des Kostenbeitrags der Eltern in
der Eingliederungshilfe sind sehr schwer zu schätzen. Es gibt keine
ausreichende Datengrundlage über den Personenkreis der erwachsenen Kinder, die
für die Pflegekosten ihrer Eltern aufkommen. Die Mehrkosten für Länder und
Kommunen durch die Änderungen der Einkommensanrechnung im SGB IX und SGB XII
durch dieses Gesetz werden auf bis zu 300 Mio. Euro geschätzt.“ (S. 2, BT-Drucksache
19/14869)
„Eltern und Kinder, die gegenüber Personen, die Leistungen nach dem SGB
XII beziehen, unterhaltsverpflichtet sind, werden durch das Gesetz im Umfang
von geschätzt 422.000 Stunden im Saldo entlastet. Mit Einführung einer
100.000-Euro-Grenze sowie einer entsprechenden Vermutungsregel entfällt für
diese Personengruppe bezüglich ihrer Inanspruchnahme als
Unterhaltsverpflichtete in der Regel der Aufwand, Angaben über vorhandenes
Vermögen und Einkommen zu machen. Unterhaltsverpflichtete
Eltern volljähriger Eingliederungshilfeempfänger werden mit dem Gesetz im
Umfang von geschätzt 50.000 Stunden entlastet. Durch die Streichung des
Kostenbeitrags der Eltern zu den Leistungen der Eingliederungshilfe nach § 138
Absatz 4 SGB IX entfällt der Aufwand, den Kostenbeitrag zu zahlen bzw.
nachzuweisen, dass dieser nicht aufgebracht
werden kann. Im
Übrigen hat das Gesetz keine Auswirkungen auf den Erfüllungsaufwand der
Bürgerinnen und Bürger.“ (S. 4, BT-Drucksache 19/14869; Fettdruck von mir).
Ob es wirklich zu einer zeitlichen Entlastung kommen wird,
muss sich noch zeigen. Wenn weiterhin neben dem Antrag des
Leistungsberechtigten die zur Mitwirkung verpflichteten Angehörigen umfangreiche
Einkommensnachweise der bewilligenden und entscheidenden Stelle liefern müssen,
wird es diesen Effekt nicht geben. Die Bundesvereinigung der Lebenshilfe e.V.
wünschte sich, nicht ohne Grund, dass die Vermutungsregel um einen Begründungszwang
ergänzt wird. Dies ist aber nicht geschehen. Man müsste nun als Angehöriger in
solchen Fällen genau auf diese Anspruch des Gesetzes hinsichtlich des
Erfüllungsaufwands der Bürger verweisen – man käme wahrscheinlich aber nicht
damit durch.
In einer grafischen Darstellung im o.g. Blog-Beitrag über
die Sozialhilfe-Ausgaben nur für den Bereich der Hilfen zur Pflege nach dem 7.
Kapitel SGB XII zeigen sich immerhin Einnahmen von jährlich über 500 Millionen
Euro, die man von vorrangig Leistungsverpflichteten zurückerhalten hatte – in
diesen Beträgen sind auch die Erstattungen von Unterhaltsverpflichteten. Die
Gesetzesmacher und seine Kritiker von den Kommunen jedenfalls wissen es aber
nicht genau – sie schätzen und vermuten.
CGS
Quellen:
BT-Drucksache 14/5150 vom 25.1.2001
BT-Drucksache 19/13399 vom 23.9.2019
BT-Drucksache 19/14384 vom 23.10.2019
BT-Drucksache 19/14868 vom 6.11.2019
BT-Drucksache 19/14869 vom 6.11.2019
Aktuelle Sozialpolitik
Blog-Beitrag von Prof. Dr. Stefan Sell
Das bislang sozialhilferechtlich geöffnete Portemonnaie
der Kinder für die Pflegekosten der Eltern als Objekt politischen Handelns: Das
„Angehörigen-Entlastungsgesetz“ und seine Einordnung auf der weiterhin
unübersichtlichen Baustelle der Pflegefinanzierung
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Unterhaltsrückgriff und die 100 000 Euro-Frage