In meinem allerersten Beitrag hatte ich mich mit dem
Thema „Trägerbudget“ auseinandergesetzt (die Diskussion in Fachkreisen und um
einige andere Fragestellungen waren dann auch der Auslöser für die Existenz
dieses Blogs). Mittlerweile haben sich m.W. zwei von vier großen
Einrichtungsträgern entschlossen, jene „Rahmenvereinbarung“ zu veröffentlichen,
welche die Grundlage für das jeweilige Trägerbudget bildet.
Das Interesse scheint etwas zu lahmen, dennoch finde ich
das Thema hochinteressant; man kann sogar von Trägerbudgets sagen, dass sie zum
„Game-Changer“ in Hamburg geworden sind. Darum sehe ich es als erforderlich an,
dass man sich mit dieser Form der Finanzierung näher auseinandersetzt.
Im Folgenden kommt es hin und wieder vor, dass die
Begriffe „Rahmenvereinbarungen“ und „Trägerbudgets“ für ein und dieselbe Sache
verwendet wurden, wie auch die Bezeichnung „Träger“ sich i.d.R. auf
„Leistungserbringer“ und „Einrichtungen / Dienste“ bezieht und damit nicht so
sehr die „Leistungs-/Kostenträger“ gemeint sind.
Worum geht es?
Man kann grundsätzlich 3 „Budget“-Formen unterscheiden:
-
Einrichtungsbezogene Budgets
-
Trägerbezogene Budgets
-
Sozialraumbezogene Budgets (d.h. mit regionalem
Leistungsschwerpunkt)
Einrichtungsbezogene Budgets können ausgedrückt werden in
Form eines Betrages pro Einrichtung oder in Form einer Einheitsvergütung pro
Leistungsberechtigten; so wie es früher die Regel war. Trägerbezogene Budgets
können mehrere Leistungsbereiche umspannen, z.B. stationäre und ambulante Wohnformen,
Tagesförderung und Beschäftigungsmaßnahmen. Dagegen nehmen Sozialraumbezogene
Budgets eine Sonderstellung ein, denn hier wird zum Ziel der
Leistungserbringung primär das regionale Gemeinwesen und sekundär der Mensch
mit Hilfebedarf im Gemeinwesen bzw. sozialen Raum.
Bei Trägergemeinschaft-Budgets kommt es ganz maßgeblich
auf die jeweilige Vereinbarung an. Wenn sich einzelne Leistungserbringer
beispielsweise zu einer Genossenschaft zusammenschließen, um viel besser
kooperative Leistungen erbringen zu können und gleichzeitig Skalierungseffekte
auszunutzen, würde man von einer Sonderform des Trägerbezogenen Budgets sprechen.
Wenn dagegen die Gemeinwesen-Arbeit im Vordergrund steht, d.h. es schließen
sich ganz unterschiedliche Leistungserbringer in der Region zusammen, hätte man
eine Form des Sozialraumbezogenen Budgets.
Allen Budgetformen gemeinsam ist die Pauschalierung; im
Gegensatz hierzu eine leistungsbezogene, personenzentrierte Leistungsvergütung
(aber nicht zu verwechseln mit der personenzentrierten Bedarfsdeckung).
In Hamburg hat die Stadt als zuständiger
Sozialhilfeträger mit einigen Unternehmen (als Träger von Diensten und Einrichtungen
im Sinne des § 75 Abs. 1 SGB XII) Rahmenvereinbarungen abgeschlossen, in denen
sich diese Leistungserbringer zu einer umfassenden Leistungserbringung
verpflichten. Im Gegenzug zahlt die Stadt Hamburg ein fest vereinbartes Budget
– das sogenannte „Trägerbudget“.
Ziel dieser Trägerbudgets soll sein, Leistungen der
Eingliederungshilfe effektiver zu gestalten und neue Einsatzmöglichkeiten zu
finden bei einem festvereinbarten Budget mit Laufzeit über mehrere Jahre. Hierzu
wurde eine Rahmenvereinbarung geschlossen, welche die bisherigen Vereinbarungen
nach § 75 Abs. 3 SGB XII – wie gesagt – „umrahmt“. Damit behalten die
Einzelvereinbarungen ihre Gültigkeit, lediglich der finanzielle Aspekt wurde
geregelt.
Kritiker sehen in den Trägerbudgets nur eine Sparmaßnahme,
um den eigenen Haushalt „in den Griff zu bekommen“ (vgl. auch Thesenpapier der
KOSOZ). Andere argwöhnen, dass hier eine deutliche Übervorteilung zugunsten
einiger, weniger Träger erfolgen soll; es besteht die Gefahr, dass die bisher
sehr heterogene Trägerlandschaft in Hamburg ausgedünnt wird.
Historischer Ausgangspunkt war die Kündigung der
Leistungsvereinbarung (als wesentlicher Teil der vorgenannten Vereinbarungen
nach § 75 Abs. 3 SGB XII) und das Risiko von Erlösausfällen für die
Leistungserbringer (vgl. auch meinen Beitrag vom 30.4.2014). Der Hamburger
Sozialbehörde (als Leistungsträger) drohten dagegen mehrere
Schiedsstellenverfahren mit ungewissen Ausgang und Auswirkungen auf die prekäre
Haushaltslage. Weil mit „kleinen“ Leistungserbringern kaum Einvernehmen erzielt
werden konnte, wurden Gespräche mit den ganz Großen der Branche geführt. Mit
dem erfolgreichen Abschluss dieser Gespräche, waren weitere Gespräche mit
anderen interessierten Leistungserbringern (auch als Trägergemeinschaft)
vorerst nicht mehr nötig.
Wer sind die Beteiligten?
Am einzelnen
Trägerbudget beteiligt
sind lediglich zwei Vertragspartner, nämlich Leistungsträger und
Leistungserbringer. Trotzdem wird über Leistungen und Ressourcen-Einsätze
verhandelt, welche in die Interessensphäre der Leistungsberechtigten
hineingehen. Sie waren nicht beteiligt gewesen an den Verhandlungen, weil sie
kein Vertragspartner nach § 75 SGB XII sind.
Dennoch wird an oberster Stelle der Rahmenvereinbarung
festgeschrieben, dass die individuellen Rechtsansprüche der Leistungsberechtigten
nicht betroffen sind – sie bleiben vollumfänglich gewahrt! Darüber hinaus
sollen die Leistungsberechtigten an der Weiterentwicklung der Leistungen
beteiligt werden, wobei man sich schon fragen kann, wie in dem Fall Beteiligung
zu verstehen ist.
Welche Sichtweisen gibt es?
Aus Sicht des Leistungsträgers lassen sich Haushaltsvorgaben
bequem umsetzen. Die Verantwortung für ein Aufgabengebiet wird sozusagen
„komplett“ auf privatwirtschaftliche Unternehmen übergeben. Die
Leistungserbringer sollen neue Angebote entwickeln und Strukturen aufbauen.
Wenn Bedarfslücken entstehen, ist es nunmehr Aufgabe der Leistungserbringer eine
entsprechende Bedarfsabdeckung vorzunehmen. Der Leistungsträger zieht sich
zurück auf seine Kontroll- und Aufsichtsfunktion, um die Wirkung der Maßnahmen
auf der Ebene des Leistungsberechtigten festzustellen.
Aus Sicht des Leistungserbringers sind nunmehr die
Einnahmen über mehrere Jahre gesichert. Sofern es unwirtschaftliche
Unternehmensbereiche oder ungünstige Kostenstrukturen gibt, kann Change-Management
einsetzen. Das Risiko bei der Leistungserbringung ist überschaubar, da die
Kapazitätsobergrenzen in keinem Fall überschritten werden (bei
Sozialraumbezogenen Budgets gibt es allerdings keine Kapazitätsobergrenzen).
Zusammenfassend kann gesagt werden, dass die Interessen äußerst
unterschiedlich sind, was natürlich zurück geht auf die jeweiligen, besonderen
Verantwortungsbereiche – staatliche Fürsorge ggü. privatwirtschaftliches
Unternehmertum (Gemeinnützigkeit entbindet nicht von der Pflicht, das wirtschaftliche
Überleben des eigenen Betriebes zu sichern). Dieser Unterschied wird durch
Trägerbudget-Vereinbarungen nicht aufgehoben. Dennoch gelingt dank dieser
Vereinbarung eine zeitlich begrenzte Neutralisierung der teils gegensätzlichen
Interessen, da beide Vertragsparteien gewillt sind, in einen Dialog zu treten,
statt Konflikte über Verfahren vor der Schiedsstelle (oder den Sozialgerichten)
zu lösen.
Wie wird die Rahmenvereinbarung umgesetzt?
Zuerst einmal ändert sich lediglich die Zahlungsweise für
den Leistungsträger und die Abrechnungspraxis für den Leistungserbringer. Die
Leistungserbringung an sich wird nicht verändert, doch man kann annehmen, dass
die Wirtschaftlichkeit und Effizienz jedes Leistungsbereiches untersucht und
bewertet wird.
Beide Vertragsparteien richten auf Basis der
Rahmenvereinbarung eine Steuerungsgruppe (Begleitmanagement) ein, deren Aufgabe
darin besteht, 1. die Vertragsdurchführung zu überwachen, 2. Risiken zu
identifizieren und 3. Steuerungsvorschläge zu erarbeiten. Die Steuerungsgruppe
trifft sich regelmäßig und berät über Berichte zum Stand des „gemeinsamen
Bemühens“ hinsichtlich der formulierten Ziele.
Damit muss seitens des Leistungserbringers ein
Berichtswesen installiert werden, welches zielorientiert berichtet und die
Wirkung bzw. den Nutzen der Maßnahmen herausstellt. Zwei Leistungserbringer
setzen hierzu das Modell / Projekt „Nueva“ im Bereich des stationären und
ambulanten Wohnens ein. Ansonsten werden die üblichen Daten zur Struktur der
Leistungsberechtigten und andere Kennzahlen, auch sogenannte Fallkosten,
berichtet.
Wie lang ist die Laufzeit dieser Rahmenvereinbarung?
Eine Rahmenvereinbarung kann nur dann zu Veränderungen
führen, wenn sie auf mehrere Jahre ausgerichtet ist. Üblicherweise wird man von
einem fünfjährigen Dauervertrag ausgehen können, aber es soll auch dreijährige
Vereinbarungen geben. Tenor der Rahmenvereinbarungen ist aber nicht die
Begrenzung der Laufzeit, sondern die Fortsetzung nach Ablauf des langjährigen
Vereinbarungszeitraums. Zu diesem Zweck sollen beide Vertragsparteien die
Verhandlungen über eine weitere Fortsetzung rechtzeitig aufnehmen.
Nach Zeitablauf der Vereinbarung treten an die Stelle der
Pauschalzahlung nun wieder die Einzelfallabrechnungen gemäß den vereinbarten
Sätzen der Vergütungsvereinbarung(en). Hier kann es zu unerwünschten Effekten
kommen, wenn die Vergütungsvereinbarungen während der Laufzeit des
Trägerbudgets nicht angepasst wurden – eine Position, um die sich der
Leistungserbringer bemühen muss, es sei denn, die bisher vereinbarten Vergütungen
liegen im oberen Drittel des externen Vergleichs.
Kann die Rahmenvereinbarung gekündigt werden?
Ja! Die Rahmenvereinbarung kann sogar jederzeit gekündigt
werden, wenn eine wirtschaftliche Unzumutbarkeit daraus erwächst oder sich die
Rechtsgrundlagen nach Einführung des für die Zukunft erwarteten Bundesteilhabegesetzes
ändern. Auch wenn es so in den bisher veröffentlichten Vereinbarungen nicht
ausdrücklich ausgeschrieben ist, man kann dennoch davon ausgehen, dass bei
schweren Nachteilen, die das Gemeinwohl betreffen, eine Kündigung seitens des
Leistungsträgers möglich ist (vgl. § 59 Abs. 1 Satz 2 SGB X). Wenn in schweren
Fällen vom Leistungsträger gekündigt wird, könnte man davon ausgehen, dass dann
nicht nur die Rahmenvereinbarung betroffen ist, sondern auch gleichzeitig
sämtliche Vereinbarungen nach § 75 SGB XII (vgl. § 78 SGB XII).
Das Recht auf Schadensersatz wird durch die Kündigung in
besonderen Fällen nicht ausgeschlossen (vgl. § 314 Abs. 4 BGB). Dies begründet
sich einerseits darin, dass in der Rahmenvereinbarung ein Hinweis auf den § 314
BGB enthalten ist, andererseits wird mit dem Trägerbudget ein Strukturwandel
oder besonders teure Strukturmaßnahmen auf eine sichere Planungsgrundlage
gestellt. Diese Planungssicherheit ist erwünscht und wird von den
Vertragsparteien sogar in der jeweiligen Präambel herausgestellt.
Bevor allerdings eine schriftliche und ggf. begründete
Kündigung erfolgen kann, sind beide Parteien verpflichtet, ein Schiedsverfahren
einzuleiten. Damit ist allerdings nicht das Schiedsverfahren bei der
Schiedsstelle nach § 80 SGB XII gemeint!
Die Schiedsvereinbarung als Teil der Rahmenvereinbarung
soll eine einvernehmliche Konfliktlösung ermöglichen, indem im ersten Schritt
direkte Verhandlungen geführt und im zweiten Schritt ein sogenanntes
Schiedsgutachterverfahren eingeleitet werden. Der Schiedsgutachter ist von
beiden Seiten gemeinsam zu bestimmen. Das Schiedsgutachten entfaltet allerdings
keine bindende Wirkung und es kann der gerichtlichen Kontrolle unterzogen
werden.
Eine Schiedsstelle nach § 80 SGB XII besteht im Gegensatz
zu der Schiedsvereinbarung der Rahmenvereinbarung aus dem Vorsitzenden, seinem
Stellvertreter sowie Vertretern der Trägerverbände und Sozialhilfeträger. Sie
kann erst dann nach § 77 Abs. 1 Satz 2 SGB XII angerufen werden, wenn eine
geeinte und nicht gekündigte Leistungsvereinbarung nach § 75 Abs. 3 SGB XII
besteht und Verhandlungen über die Vergütungsvereinbarung bzw. Bestandteile der
Vergütung strittig sind. Damit zeigt sich, dass die Schiedsstelle nach § 80 SGB
XII unzuständig ist für Fragen und Probleme, die sich auf die Rahmenvereinbarung
beziehen.
Wie hoch ist das Trägerbudget?
Nur ein Träger hat m.W. seine Zahlen offengelegt, wobei
dieser Betrag den Anteil der Hamburger Sozialbehörde betrifft. Externe Sozialhilfeträger
zahlen weiterhin den Betrag, der in der Vergütungsvereinbarung aufgeführt ist
bzw. der im Falle von Selbstzahlern vertraglich vereinbart ist.
Sofern es in den allgemeinen Regelungen in
Vergütungsvereinbarungen Absprachen gibt, die eine Art Gleichstellung
gewährleisten sollen, damit von Dritten keine höhere, als die vereinbarten
Vergütung verlangt wird, so wird diese Intention unterlaufen. Wer in anderer
Leistungsträgerschaft steht, für den wird eine Pauschale oder eine
Einzelvergütung abgerechnet.
Somit erhält der Leistungserbinger neben dem Trägerbudget
ggf. Vergütungszahlungen von Dritten.
Das Trägerbudget selbst setzt sich zusammen aus den drei
Komponenten Maßnahme- und Grundpauschale sowie Investitionsbetrag für eine
angenommene Anzahl Leistungsberechtigter und über den mehrjährigen
Vereinbarungszeitraum. Sofern Tarif- und sonstige Kostensteigerungen bekannt
oder angenommen werden können, werde diese berücksichtigt. Ebenfalls einbezogen
werden einmalige Kosten für Strukturveränderungen oder Investitionsmaßnahmen. In
einem Fall enthält das Trägerbudget einen Anstieg um jährlich 2 %, was für den
Leistungserbringer insofern von Interesse ist, da er mit jährlich steigenden
Einnahmen rechnen darf.
Die Auszahlung erfolgt in gleichbleibenden Monatsraten.
Es kann angenommen werden, dass nur die Umsatzerlöse aus
Leistungsentgelten / Vergütungen gem. Vergütungsvereinbarung nach § 76 Abs. 2
SGB XII herangezogen werden für die Kalkulation des Trägerbudgets. Sonstige
betriebliche Erträge, Erträge aus Finanzanlagen und Zinsen wie auch positive
Sondereffekte sollten nicht Bestandteil sein, da sie weder planbar sind noch
zum primären Betriebszweck zählen.
Handelt es sich bei dem Trägerbudget nicht um eine
einrichtungsbezogene Finanzierung?
Ja, denn hätte man eine personenzentrierte Vergütung
gewollt, hätte man Zeitbezogene Sätze, differenziert nach Leistungsbedarfen
vereinbart.
Man könnte auch sagen, dass das Trägerbudget eine sehr
große Pauschale ist. Doch das heißt nicht, dass diese Form der Vergütung nicht
rechtens ist. Nach § 75 Abs. 3 SGB XII müssen die Vereinbarungen den
Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Leistungsfähigkeit
entsprechen (Leistungsgerechte Vergütungen). Keinesfalls darf es im Sinne eines
Selbstkostenprinzips zu nachträglichen Ausgleichen führen. Unternehmen müssen
in der Lage sein, damit zu wirtschaften und Verluste ggf. hinzunehmen.
Gerne wird entgegen gehalten, dass nach § 76 Abs. 2 Satz
3 SGB XII die Maßnahmepauschale „nach Gruppen für Leistungsberechtigte mit
vergleichbarem Bedarf“ kalkuliert werden kann. Doch genau hier liegt der Knackpunkt:
Bei diesem Gesetzespassus handelt sich also um eine „Kann“-Vorschrift!
In der Rahmenvereinbarung betonen allerdings beide
Vertragsparteien, dass die Ansprüche der Leistungsberechtigten „nicht tangiert“
werden. Die Rahmenvereinbarung regelt lediglich den finanziellen Aspekt
zwischen Leitungsträger und Leistungserbringer; keinesfalls soll es zu einer
nicht bedarfsgerechten Leistungserbringung kommen.
Was ist mit der sogenannten Personenzentrierung /
Personenorientierung?
Die steht auch nicht in Abrede, denn es geht um bedarfsdeckende
Leistungen (vgl. § 9 SGB XII); die Form der Bezahlung der Einrichtungsträger
spielt keine Rolle.
Im Gegenteil, muss man sagen, denn erst durch das
Trägerbudget erhalten Leistungserbringer die Möglichkeit, neue Methoden und
Angebote auszuprobieren, um Bedarfe effizient abzudecken. Darum spricht man
auch von einer „angebotsdominierten Bedarfsfeststellung und Bedarfsdeckungsentscheidung“,
die nunmehr durchbrochen wird. Seitens der Behörde will man erreichen, dass ein
Fallmanagement etabliert wird, welches personenorientiert, bedarfsorientiert,
leistungsorientiert und wirkungsorientiert agiert. Derzeit steckt diese
Fallmanagement noch in der Entwicklung fest. Von anvisierten rd. 210 Fallmanagern
waren nach meiner Kenntnis nur knapp 140 eingesetzt.
Zusammenfassend kann man sagen, dass Trägerbudgets ihre
Berechtigung haben und nicht zwingend einen Qualitätsverlust bedeuten müssen –
man sollte aber auch die ersten Gehversuche abwarten, bevor ein abschließendes
Fazit gezogen werden kann.
Mit dem Thesenpapier der KOSOZ „Budgetierung in der
Eingliederungshilfe – zur Diskussion um eine Finanzierung durch Budgets“ wollte
ich mich an dieser Stelle bewusst nicht auseinandersetzen, sondern viel lieber
die bereits vorhandenen Rahmenvereinbarungen in Hamburg untersuchen. Möglicherweise
gibt es strukturelle Unterschiede, wie es bei Flächenstaaten und Stadtstaaten
durchaus anzunehmen ist.
Ich hatte eingangs Trägerbudgets als echte „Game-Changer“
bezeichnet. Hierzu muss man allerdings noch den Verhandlungsstand zum
zukünftigen Vergütungssystem kennen, über den die übrigen Leistungserbringer derzeit
mit der Stadt Hamburg verhandeln. Trotzdem hat sich bereits sehr viel getan,
und noch viel mehr wird sich tun. Von
daher bleibt das gesamte Thema hochspannend und wird noch sehr viel Zeit
konsumieren.
CGS
