Das Persönliche Budget im Sinne eines „Wer sich nicht wehrt…“ (Teil 4) oder die neue Wirksamkeit

Der Titel ist an dieser Stelle nicht wirklich korrekt, weil es im Folgenden nicht um das Persönliche Budget geht. Aber es begann mit einer Geschichte über ein „verhindertes“ Persönliches Budget, die heute eine Fortsetzung erfährt.

Was mich nun besonders interessiert, ist das Spannungsverhältnis zwischen dem Verlangen nach einer Wirksamkeitskontrolle und den ungenannten Risiken bei einer Zielverfehlung. Natürlich geht es um Steuergelder, die vom Staat zur Abwendung einer sozialen Notlage eingesetzt werden müssen und nicht verschwendet oder unangemessen verwendet werden dürfen. Oberstes Ziel ist es schließlich, die Würde des in Not geratenen Menschen zu schützen. Damit die Gelder wirksam und zielgerecht zum Einsatz kommen (und keine Verschwendung passiert), muss eine Vereinbarung geschlossen werden über den wirksamen Einsatz der Mittel. Der Leistungsempfänger verpflichtet sich zu einem verantwortlichen Umgang mit den Geldern und macht sich überprüfbar.

Was aber, wenn das Ziel nicht erreicht wird oder ein (kleiner) Fehler die Wirkungslosigkeit der bezahlten Maßnahmen begünstigt hat? – Man kennt so etwas auch aus anderen Bereichen, zum Beispiel Steuererklärungen. Wenn dem „Fiskalritter“ (man liest Konz) die Begründungen nicht passen, werden die geltend gemachten Ausgaben gestrichen.

§ 1 S. 1 SGB IX

Menschen mit Behinderungen oder von Behinderung bedrohte Menschen erhalten Leistungen nach diesem Buch und den für die Rehabilitationsträger geltenden Leistungsgesetzen, um ihre Selbstbestimmung und ihre volle, wirksame und gleichberechtigte Teilhabe am Leben in der Gesellschaft zu fördern, Benachteiligungen zu vermeiden oder ihnen entgegenzuwirken.

Wann muss ein Persönliches Budget ausgezahlt werden?

Im neuen § 29 Abs. 2 S. 1 SGB IX steht lediglich:

„Persönliche Budgets werden in der Regel als Geldleistung ausgeführt, bei laufenden Leistungen monatlich.“

Wünschenswert wäre dagegen noch ein Satz wie dieser:

„Laufende Leistungen werden monatlich im Voraus ausgezahlt“.

Weil es so etwas nicht (mehr) gibt, sehen einige die Gefahr von absichtlichen Verzögerungen aufkommen, damit die Behörde es den Leistungsberechtigten mit dem Persönlichen Budget schwer tut. Aber ist das wirklich so?

Heilpädagogische Krisenintervention – eine Leistung zur zeitlich befristeten Abmilderung von besonderen Notlagen

Vor einiger Zeit gab es mehr und mehr Fälle, in denen eine Heilpädagogische Krisenintervention (HPK) von der Hamburger Sozialbehörde bewilligt wurde. Dies geschah vor allem deswegen, weil mit der Einführung der neuen Trägerbudgets eine Aufstockung der sogenannten Bedarfsgruppe (oder auch Hilfe-Empfängergruppe HEG bzw. Hilfebedarfsgruppe HBG) nicht mehr möglich war im Falle eines außergewöhnlichen Vorkommnisses.

Auch wenn ein solches Vorkommnis vielleicht nur „vorübergehend“ scheint, die intensive Betreuung ist immer dringend erforderlich und muss umfassend passieren, damit eine Verschlechterung des Gesundheitszustands, der Leistungsfähigkeit oder auch der Betreuungssituation nicht geschieht.

BTHG: Was jetzt zu beantragen ist für Menschen in vollstationären Einrichtungen

Die Zeit läuft.

Ab dem 1.1.2020 gibt es die Komplexleistung „Eingliederungshilfe“ in der altbekannten Form nicht mehr. Man trennt sie auf in eine Fachleistung „Eingliederungshilfe“ (und verschiebt die rechtlichen Grundlagen in das Rehabilitationsrecht im SGB IX) und eine existenzsichernde Leistung; letztere wird über die Grundsicherung nach dem 4. Kapitel SGB XII abgedeckt bzw. sie soll abgedeckt werden. Wer in Zukunft aufgrund einer Behinderung bestimmte Leistungen braucht, wird sich mit einem Antrag an seine wohnortnahe Behörde wenden, die den Antrag prüft und bearbeitet, vielleicht auch an andere Behörden weitergeben muss.

Diejenigen, die jetzt schon diese Leistungen brauchen, stehen vor dem Dilemma, an wen sie sich richten müssen, damit die Leistungen auch nach dem 1.1.2020 erbracht werden. Mit einem Antrag alleine ist es dabei noch nicht getan. Was genau zu tun ist, muss jetzt besprochen werden; und in die Pflicht genommen sind dabei einfach alle: Behörden, Einrichtungsträger und – ganz besonders – die rechtlichen Betreuer.

Heilpädagogische Krisenintervention

In Hamburg gibt es mittlerweile drei Kalkulationssysteme für Leistungen im stationären Wohnen: Trägerbudget, Zeitbasiert und Stellenbasiert.

Das Trägerbudget wurde von den vier größten Anbietern mit der Hamburger Sozialbehörde verhandelt und beinhaltet das Versprechen, ein individuelles Hilfeangebot unter Beachtung des Wunsch- und Wahlrechtes des Leistungsberechtigten anzubieten. Dafür wird dann eine monatlich gleichbleibende Pauschalvergütung, unabhängig von der Anzahl der Leistungsberechtigten, von der Stadt überwiesen.

Das (neue) Zeitbasierte Kalkulationsverfahren berücksichtigt von vornherein den individuellen Hilfebedarf und fasst diesen in eine bestimmte Wochenstundenzahl. Denkbar wäre, dass dann eine Vergütung pro Stunde gezahlt wird, derzeit erfolgt allerdings die Zuordnung zu einer von vier Leistungsstufen und der entsprechenden Vergütung.

Das (altbekannte) Stellen- und Kostenbasierte Kalkulationsverfahren stellt auf die in der Leistungsvereinbarung enthaltenen Stellen bzw. den dort vorhandenen Stellenschlüssel (Personalschlüssel) ab. Da grundsätzlich eine Platzkapazität vertraglich bestimmt worden ist, ergibt sich hieraus der Stellenbedarf, welcher wiederum über Kostenansätze für Personal- und Sachkosten zu einer Vergütung führt. Auch wenn differenzierte Hilfebedarfsgruppen mittlerweile bestimmt worden sind, die Hilfebedarfsdeckung richtet sich nicht nach Zeiteinheiten, sondern nach Stellenanteilen der Einrichtung.

Doch wie geht man innerhalb der jeweiligen Leistungssysteme mit  besonderen Betreuungsbedarfen um, wie z.B. der heilpädagogischen Krisenintervention?

Eine heilpädagogische Krisenintervention ist eine außergewöhnliche Maßnahme für Menschen, die in einer psychischen Krise stecken. Man geht bei einer solchen Maßnahme davon aus, dass sie erstens nicht im Rahmen der Gesamtplankonferenz bzw. der individuellen Hilfeplanung als Regelleistung bewilligt worden ist und zweitens nur von kurzfristiger Dauer. Die Behörde spricht in diesem Fall von einer Zusammenhangsleistung für besondere Betreuungsbedarfe, mitunter auch von Einzelfallhilfen.

Beispielsweise können Menschen mit einer Lernbehinderung oder Intelligenzminderung  aufgrund des Verlustes eines nahen Angehörigen oder wegen eines anderen substantiellen Erlebnisses (Gewalt, Einrichtungsumzug, Krankheit und dergleichen) hohen Stress erleben, welchen sie adäquat nicht verarbeiten können. Impulsives, aggressives Verhalten gegenüber anderen und sogar sich selber, mangelnde Eigenkontrolle / Selbststeuerung, Angstzustände usw. müssen dann durch Psychologen behandelt werden – also spezielle Fachleute, die normalerweise in einer Wohngruppe nicht tätig sind.

Während bei den zeit- und stellenbasierten Kalkulationsverfahren durchaus eine befristete Anhebung der vergüteten Hilfebedarfsgruppe (i.d.R. HBG 4 zu HBG 5, oder LS 3 zu LS 4) zu einer erweiterten Leistungserbringung führen kann, erfolgt im Trägerbudget keine gesonderte Budgetanhebung. Leistungserbringer mit Trägerbudget haben ein pauschales Leistungsversprechen abgegeben und müssen mit den vorhandenen Ressourcen auskommen. Im Endeffekt sollte es dennoch keine Minderleistung geben; gerade diejenigen Träger, welche ein Trägerbudget vereinbaren konnten, verfügen im Gegensatz zu kleineren Einrichtungsträgern über die Möglichkeit, Skalierungseffekte auszunutzen.

Die Anhebung der vergüteten Hilfebedarfsgruppe ermöglicht ein zusätzliches Budget, mit dem Leistungen eingekauft werden können. Eine Einrichtung kann mit diesen Mitteln eigenes Personal finanzieren, aber auch Honorarkräfte beauftragen. Alternativ dazu kann die bewilligende Behörde die Mittel, die sich aus der Differenz zwischen den zwei Hilfebedarfsgruppen ergeben, auch an den Leistungsberechtigten im Rahmen eines persönlichen Budgets direkt auszahlen (damit hätte man ein viertes Kalkulationssystem im Konzert der anderen Vergütungssysteme). Die Auswahl und Einstellung erfolgt dann durch den Leistungsberechtigten bzw. den rechtlichen Betreuer. Anstelle einer Budgetierung nach Hilfebedarfsgruppen ist natürlich auch eine Ermittlung von Stunden und einem standardmäßig vereinbarten Stundensatz für die Fachleistungen möglich.

Im Ambulanten Bereich geht die bewilligende Behörde übrigens in der Regel davon aus, dass eine Aufstockung der Wochenstundenzahl um 20 % ausreichend ist. Im Stationären Bereich liegt der Rahmen bei 25 Stunden über einen Zeitraum von 3 Monaten.

CGS

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Der Barbetrag zur persönlichen Verfügung

Bekanntermaßen wird der Lebensunterhalt von Menschen, die aus eigener Kraft heraus nicht mehr in der Lage sind, diesen zu bestreiten, aus Mitteln der Sozialhilfe gedeckt. Es wird auf der Basis eines regelhaften Bedarfes (= Regelbedarf) dann ein Betrag (= Regelsatz) gezahlt.

Die Sozialhilfe übernimmt den notwendigen Lebensunterhalt eines Leistungsberechtigten. Was diesen notwendigen Lebensunterhalt ausmacht, ist ständig in der Diskussion, denn es handelt sich um nicht weniger als den Maßstab für das Existenzminimum. Hierzu gehören „…insbesondere Ernährung, Kleidung, Körperpflege, Hausrat, Haushaltsenergie ohne die auf Heizung und Erzeugung von Warmwasser entfallenden Anteile, persönliche Bedürfnisse des täglichen Lebens sowie Unterkunft und Heizung“ (§ 27 a Abs. 1 S. 1 SGB XII).

Unter dem Begriff „persönliche Bedürfnisse des täglichen Lebens“ versteht man „… eine Teilhabe am sozialen und kulturellen Leben in der Gemeinschaft; dies gilt in besonderem Maß für Kinder und Jugendliche“ (§ 27 a Abs. 1 S. 2 SGB XII). Der Umfang soll dabei „vertretbar“ sein, wobei hier Leistungsberechtigter und Leistungsträger ganz unterschiedliche Ansichten haben werden.

Die vorgenannte Aufzählung schließt die Liste nicht ab. Je nach den persönlichen Lebensumständen können Besonderheiten vorkommen, welche dann ebenfalls angemessen zu berücksichtigen wären. Diese Lebensumstände können zum Beispiel das Bewohnen einer eigenen Wohnung sein wie auch das Leben in einer stationären Wohneinrichtung. Obwohl der Bedarf in beiden Umgebungen in etwa als gleichartig angenommen wird (!), zahlt im ersten Fall der Sozialhilfeträger einen Regelsatz aus, im zweiten Fall wird dagegen eine Sachleistung verschafft.

Nochmal: Während Leistungsberechtigte, die als Selbstversorger im eigenen Wohnraum leben, einen Anspruch nach § 27 a SGB XII geltend machen können, haben Leistungsberechtigte in stationären Einrichtungen einen Anspruch nach § 27 b SGB XII. Diese Differenzierung erscheint zuerst einmal nicht nachvollziehbar:

§ 27 a SGB XII	§ 27 b SGB XII	Vergleich
(1) Der für die Gewährleistung des Existenzminimums notwendige Lebensunterhalt umfasst insbesondere Ernährung, Kleidung, Körperpflege, Hausrat, Haushaltsenergie ohne die auf Heizung und Erzeugung von Warmwasser entfallenden Anteile, persönliche Bedürfnisse des täglichen Lebens sowie Unterkunft und Heizung. Zu den persönlichen Bedürfnissen des täglichen Lebens gehört in vertretbarem Umfang eine Teilhabe am sozialen und kulturellen Leben in der Gemeinschaft; dies gilt in besonderem Maß für Kinder und Jugendliche. Für Schülerinnen und Schüler umfasst der notwendige Lebensunterhalt auch die erforderlichen Hilfen für den Schulbesuch.	(1) Der notwendige Lebensunterhalt in Einrichtungen umfasst den darin erbrachten sowie in stationären Einrichtungen zusätzlich den weiteren notwendigen Lebensunterhalt. Der notwendige Lebensunterhalt in stationären Einrichtungen entspricht dem Umfang der Leistungen der Grundsicherung nach § 42 Nummer 1, 2 und 4. (2) Der weitere notwendige Lebensunterhalt umfasst insbesondere Kleidung und einen angemessenen Barbetrag zur persönlichen Verfügung; § 31 Absatz 2 Satz 2 ist nicht anzuwenden. [betrifft: Einmalige Bedarf]  …	In § 27 b Abs. 1 wird lediglich auf den in der Einrichtung „erbrachten“ Lebensunterhalt verwiesen. Eine Aufzählung, wie sie in § 27 a Abs. 1 stattfindet, entfällt. Grund wird sein, dass die Sozialhilfeträger Leistungsvereinbarungen mit den Trägern der Wohneinrichtungen abschließen, in denen Art, Inhalt und Umfang der Leistungen beschrieben sind. Die Herausstellung, dass ein weiterer notwendiger Lebensunterhalt darüber hinaus gewährt wird, erfolgt, weil diese Posten eben nicht Bestandteil der Leistungsvereinbarungen sind.
(2) Der gesamte notwendige Lebensunterhalt nach Absatz 1 mit Ausnahme der Bedarfe nach dem Zweiten bis Vierten Abschnitt ergibt den monatlichen Regelbedarf. Dieser ist in Regelbedarfsstufen unterteilt, die bei Kindern und Jugendlichen altersbedingte Unterschiede und bei erwachsenen Personen deren Anzahl im Haushalt sowie die Führung eines Haushalts berücksichtigen.		In Wohneinrichtungen gibt es keine weiteren Haushalte, was es erforderlich macht, hier differenzierte Regelsätze zur Auszahlung zu bringen. Von daher muss in § 27 b eine entsprechende Regelung fehlen.
(3) Zur Deckung der Regelbedarfe, die sich nach den Regelbedarfsstufen der Anlage zu § 28 ergeben, sind monatliche Regelsätze zu gewähren. Der Regelsatz stellt einen monatlichen Pauschalbetrag zur Bestreitung des Regelbedarfs dar, über dessen Verwendung die Leistungsberechtigten eigenverantwortlich entscheiden; dabei haben sie das Eintreten unregelmäßig anfallender Bedarfe zu berücksichtigen.	(2) … Leistungsberechtigte, die das 18. Lebensjahr vollendet haben, erhalten einen Barbetrag in Höhe von mindestens 27 vom Hundert der Regelbedarfsstufe 1 nach der Anlage zu § 28. Für Leistungsberechtigte, die das 18. Lebensjahr noch nicht vollendet haben, setzen die zuständigen Landesbehörden oder die von ihnen bestimmten Stellen für die in ihrem Bereich bestehenden Einrichtungen die Höhe des Barbetrages fest.	Hier gibt es eine Unterscheidung in der Höhe des auszuzahlenden Regelsatzes bei Leistungsberechtigten, die in einer stationären Wohneinrichtung leben, aber keine Unterscheidung bei der eigenverantwortlichen Verwendung.
(4) Im Einzelfall wird der individuelle Bedarf abweichend vom Regelsatz festgelegt, wenn ein Bedarf ganz oder teilweise anderweitig gedeckt ist oder unabweisbar seiner Höhe nach erheblich von einem durchschnittlichen Bedarf abweicht. Besteht die Leistungsberechtigung für weniger als einen Monat, ist der Regelsatz anteilig zu zahlen. Sind Leistungsberechtigte in einer anderen Familie, insbesondere in einer Pflegefamilie, oder bei anderen Personen als bei ihren Eltern oder einem Elternteil untergebracht, so wird in der Regel der individuelle Bedarf abweichend von den Regelsätzen in Höhe der tatsächlichen Kosten der Unterbringung bemessen, sofern die Kosten einen angemessenen Umfang nicht übersteigen.	(2) … Der Barbetrag wird gemindert, soweit dessen bestimmungsgemäße Verwendung durch oder für die Leistungsberechtigten nicht möglich ist.	Hier finden sich in beiden Vorschriften Möglichkeiten für Leistungsträger, wie der Barbetrag „abweichend vom Regelsatz“ (§ 27 a) oder „gemindert“ (§ 27 b) festgelegt werden kann.

Als Selbstversorger muss der Leistungsberechtigte es hinnehmen, dass der Regelbedarf durch die monatliche Zahlung des einheitlichen Regelsatzes pauschal abgegolten wird. Dabei ist die weitere Verwendung gem. § 27 a Abs. 3 S. 2 SGB XII nicht vorgeschrieben. Der Leistungsberechtigte kann „eigenverantwortlich entscheiden“, muss aber selbst darüber wachen, dass „unregelmäßig anfallende Bedarfe“ entsprechend berücksichtigt werden. Dem Leistungsberechtigten, welcher in einer stationären Wohneinrichtung lebt, fehlt diese Eigenständigkeit, denn er wird umfänglich versorgt.

Es ist natürlich denkbar, dass mittels eines Persönlichen Budgets nach § 57 SGB XII auch ein Leistungsberechtigter in stationären Einrichtungen die gleiche Eigenständigkeit erwirbt, doch dies ist eine eher seltene Konstellation in der Praxis.

Bei stationären Wohneinrichtungen schließen Sozialhilfeträger und Leistungserbringer eine Gesamtvereinbarung nach § 75 SGB XII ab, wonach die Versorgung der in der Wohneinrichtung lebenden Menschen gesichert ist. Dafür erhält der Leistungserbringer eine Vergütung. Allerdings deckt diese einen eher verallgemeinerten und nicht persönlichen Bedarf von Leistungsberechtigten ab. So kann es durchaus sein, dass ein Leistungserbringer eine Anspruchsgeltendmachung durch Bewohner abwehrt, weil die Leistungsvereinbarung hierüber keine Regelung enthält bzw. der Anspruch außerhalb des Grundbedarfes liegt. Außerdem enthält die Vergütung, die sich aus der Leistungsvereinbarung und den Kalkulationsgrundlagen ableiten lässt, nicht alle Bestandteile, die eine Bedarfsdeckung der Bedarfe ausmacht. Es gibt also durchaus Abgrenzungsprobleme, die wie folgt dargestellt werden können:

Teilbedarfe (§ 27 a Abs. 1 SGB XII)	Vergütung (§ 76 Abs. 2 SGB XII)	Leistungserbringer (Wohneinrichtung)	Leistungsträger
Ernährung	Grundpauschale	Ja (ggf. sogar Diätnahrung)	vergütet
Kleidung		Nein	Ja, gem. § 27 b SGB XII
Körperpflege	Grundpauschale	Ja (nur Grundwaschmittel)	vergütet
Hausrat	Investitionsbetrag	Teilweise (z.B. Bett, Schrank)	Ja, gem. § 31 SGB XII
Haushaltsenergie	Grundpauschale	Ja	vergütet
Persönliche Bedürfnisse	Maßnahmenpauschale	Nur der Betreuungsanteil	Ja, gem. § 27 b SGB XII
Unterkunft und Heizung	Investitionsbetrag	Ja	vergütet

Diese Lücke wird durch einen Barbetrag geschlossen, den nur Leistungsberechtigte erhalten, die in einer stationären Wohneinrichtung leben. Der Träger der Sozialhilfe übernimmt somit und zahlt aus einen Betrag „insbesondere [für] Kleidung und einen angemessenen Barbetrag zur persönlichen Verfügung“ (§ 27 b Abs. 2 SGB XII). Auch hier wieder ist die Aufzählung nicht abschließend, was nahe legt, dass weitere, darüber hinausgehende persönliche Bedürfnisse zu einer Anhebung führen können.

Hintergrund für einen Barbetrag zur persönlichen Verfügung ist der, dass einerseits dem Leistungsberechtigten der Umgang mit Geld nahe gebracht werden soll, andererseits zu einem selbstbestimmten Leben auch die freie und uneingeschränkte Verfügung und Verwendung von „eigenem“ Geld ermöglicht werden soll. Erst mit der Verschaffung eines solchen Maßes an Verantwortung und Freiheit wird ein Leben in Würde ermöglicht, was ja auch ein geschütztes Grundrecht darstellt (§ 1 Abs. 1 SGB I i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG). Andererseits erfolgt die Grundbedarfsdeckung durch den Leistungserbringer, was die Höhe des auszuzahlenden Barbetrages deckelt.

Der Barbetrag wird in Höhe von „mindestens“ 27 % der Regelbedarfsstufe 1, die sich aus der Anlage zu § 28 SGB XII ergibt, gezahlt. Das bedeutet, dass unter Umständen auch ein höherer Betrag gezahlt werden kann, wie es jetzt z.B. das SG Regensburg in einem Beschluss vom 3.4.2014 (Az. S 16 AS 4/14 ER) ausgeführt hat. Wenn nämlich noch weitere notwendige Ausgaben anfallen und ein anderer Leistungsträger nicht vorrangig leisten muss, wird der Betrag entsprechend erhöht. Im zugrunde gelegten Fall ging es um Fahrtkosten zu einer ambulanten Zahnbehandlung. Für solche Fahrten kann dann auch eine Art Beförderungspauschale gewährt werden, mit der sämtliche Kosten in einem Monat ohne weiteren Nachweis durch den Leistungsberechtigten abgedeckt werden. Eine andere denkbare Konstellation könnte sich aus den Eigenanteilen für sicherheitstechnische Prüfungen an Elektro-Geräten (z.B. BGV A3) ergeben – versucht hat es bislang m.W. noch keiner.

Dennoch ist zu beachten, dass der Beschluss des SG Regensburg nicht den bisher „freien“ Anteil von 27 % in Frage stellt und zu einer Anhebung führt, sondern es wird vielmehr auf der Grundlage eines zusätzlichen Bedarfs der sogenannte „weitere notwendige Lebensunterhalt“ für den klagenden Leistungsberechtigten neu festgestellt. 

Der Barbetrag muss vom Leistungsberechtigten nicht verwendet werden für Leistungen, die vom Träger der stationären Wohneinrichtung erbracht werden müssen (siehe oben). Hierfür erhält der Leistungserbringer eine Vergütung nach § 76 Abs. 2 SGB XII. Gehören dann Marken-Cremes oder Seifen zum persönlichen Mehr-Bedarf oder dem vergüteten Grundbedarf?

CGS

Messbarkeit des Erfolgs von Maßnahmen (Teil 3, Serie Bundesteilhabegesetz)

In meinem zweiten Beitrag ging ich der Frage nach, welche Überlegungen aktuell angestellt werden hinsichtlich der Verteilung finanzieller Lasten. Der Bund soll zwar vorranging die Finanzierung eines Teilhabegeldes / Teilhabeleistungen übernehmen und damit die Kommunen entlasten, aber die Finanzierung solcher Leistungen müssen schließlich vorher von irgendwem eingeholt werden (i.d.R. die Gemeinschaft der Steuerzahler).

Leistungsberechtigte könnten z.B. herangezogen werden, um einen Eigenbeitrag zu tragen. Daneben gäbe es noch die Kranken-Pflege-Rentenversicherungsträger sowie unterhaltspflichtige Eltern. Leider gibt es meines Wissens noch keine EU-Ausgleichszahlungen für einen besonders hohen Sozialmittelbedarf in einem der EU-Mitgliedsländer. Nichtsdestotrotz kann es nicht nur um eine Erhöhung der Einnahmen gehen, sondern der Staat will das bezahlen, was auch verbraucht wird.

Verbraucht werden Ressourcen, die einen festgestellten Hilfebedarf abdecken sollen. Bei diesen Ressourcen handelt es sich um Sachen oder Dienste (in der klassischen Ökonomie kennt man die drei Produktionsfaktoren Arbeit – Boden – Kapital, aus denen die Ressourcen bestehen). Während Sachen im Zeitablauf immer billiger werden (Skalierungs- und Inflationseffekte), wird die Inanspruchnahme von Diensten immer teurer bzw. bleibt teuer (Lohnkostenanstiege).

Die Inanspruchnahme von Diensten geschieht dagegen im Wege der Planung von Maßnahmen, welche darauf hinzielen, den bedürftigen Menschen zu fördern und zu unterstützen. Da somit die Eingliederungshilfe vorrangig auf Maßnahmen beruht (und diese stets teuer bleiben), gilt es die Wirksamkeit bzw. den Erfolg der Maßnahmen zu kontrollieren; schließlich sollen keine Maßnahmen zum Einsatz kommen, welche den festgestellten Hilfebedarf nicht oder nur ungenügend abdecken.

Es fehlt also schlicht an einem Instrument zur Kontrolle der Ergebnisqualität.

In einer Arbeits- und Sozialminister-Konferenz (ASMK) gab es den Vorschlag, eine „zusätzliche Wirksamkeitsprüfung“ neben den bereits bestehenden Wirtschaftlichkeits- und Qualitätsprüfungen einzuführen. Dies könne mit dem neuen Gesetz zur Teilhabe von Menschen mit Behinderungen erfolgen. Hierzu muss man wissen, dass Wirtschaftlichkeits- und Qualitätsprüfungen eine solche Fragestellung bisher nicht abgedeckt hatten. Ergebnisqualität wurde in der Vergangenheit immer so verstanden, dass eine bestimmte Menge (d.h. gemäß Leistungsvereinbarung) Personal zum Einsatz kam und dieses Personal im Rahmen von auskömmlichen Vergütungssätzen (entsprechend der Vergütungsvereinbarung) angemessen bezahlt wurde. Ob der Stelleneinsatz erfolgreich war, wurde nicht erforscht.

Die Prüfung von Wirtschaftlichkeit und Qualität ist geregelt in einer eigenen, sogenannten Prüfungsvereinbarung nach § 75 Abs. 3 SGB XII. Untersuchungsgegenstände sind somit immer nur die Leistungsvereinbarungen als Soll-Größen und die Dienstpläne bzw. Stelleneinsatzpläne als Ist-Größen. Wenn die vereinbarten Stellen in den Dienst- und Stellenplänen umgesetzt werden, wird formal die Einhaltung der Ergebnisqualität angenommen. Zuständig für diese Prüfungen sind dann auch nicht die sozialen Unternehmen und Dienste, sondern regelmäßig die Heimaufsichten bzw. Wohn-Pflege-Aufsichten (vgl. auch S. 562 f., „Sozialgesetzbuch XII, Lehr- und Praxiskommentar, 8. Auflage“, Münder et al.).

Die Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege (BAGFW) ist diesem Vorschlag nachgegangen und hat in einem eigenen Projekt versucht zu erforschen, wie ein solches Instrument aussehen muss.

http://www.bagfw-qualitaet.de/teilhabe-projekt/projektergebnisse/

Ziel des Projektes „Wie misst man Teilhabe in der Eingliederungshilfe?“  war es, ein „Instrument zur Bestimmung, Umsetzung und Messung von individuell definierter Teilhabe aus Nutzerperspektive zu entwickeln“ (vgl. Kapitel 10, Resümee). Hierfür wurde dann weiter unterschieden zwischen objektiver und subjektiver Teilhabe.

Objektive Teilhabe lässt sich anhand von „Teilhabeindikatoren“ messen, das sind z.B. Kennzahlen zum Anteil des Einkommens zur persönlichen Verfügung, Größe der sozialen Netzwerke, Anteil des Zugangs zu persönlichem Wohnraum sowie Größe und Ausstattung des privaten Wohnraums (Aufzählung nicht zwingend abschließend). Die Projektleiter weisen allerdings darauf hin, dass die Datengenerierung mit Schwierigkeiten verbunden ist (S. 59 des Projektberichtes).

Subjektive Teilhabe kann dagegen nicht mit „harten“ Fakten unterlegt werden, da sie von jedem Teilhabeberechtigten individuell hergestellt wird. Es geht also um eine erlebte Teilhabe. Von daher erscheint es zu erst einmal fragwürdig, wenn hier Ergebnisse präsentiert werden. Die Autoren der Projektarbeit resümieren somit: „Ergebnis ist, dass die in Phase I und II entwickelten Instrumente (Teilhabekiste) und Verfahrensanleitungen (Teilhabeanzeiger) aus der Perspektive der Nutzer die Messung von subjektiver Teilhabe leisten können“ ( S. 58 a.a.O.). Damit zeigt sich, dass mithilfe eines neu entwickelten Instrumentes (Teilhabekiste) und entsprechend darauf abgestimmten Prozessen Erkenntnisse für die weitere Maßnahmeplanung abgeleitet werden können. Diese Erkenntnisse sind aber auf eine Population nicht ohne weiteres übertragbar.

Das Projekt bestätigt einmal mehr, dass im Bereich der Dienstleistungen „harte“ Kriterien schwer zu finden sind. Nachdem bereits in der Vergangenheit andere Messinstrumente mit einem mehr oder minder großen Erfolg versuchsweise eingesetzt und dann wieder abgesetzt wurden, stellt sich die Frage, ob eine Wirksamkeitsprüfung sinnvoll ins Gesetzgebungsverfahren eingebracht werden sollte. Problematisch wird es allerdings, wenn ein nicht erprobtes System in den Gesetzestext hineingeschrieben wird, es aber dann nicht praktikabel und umsetzbar ist (Stichwort: „vorvertragliche Verbraucherinformationen bei anstehenden Entgeltverhandlungen“).

In BAGFW-Eckpunktepapier zum neuen Gesetz steht nun unter Ziffer 11, dass die Wirksamkeit „nur im Kontext von Ergebnisqualitätsprüfungen“ gemessen werden kann, wobei hierfür (noch?) die „wissenschaftlichen Voraussetzungen“ fehlen. Die Verantwortung wie auch die Durchführung wird also bei den Heim- bzw. Wohn-Pflege-Aufsichten liegen, was zumindest die Dienste nicht belasten sollte. Ob auf dem Weg zum Gesetz noch erkannt wird, dass subjektive Daten kaum zu gebrauchen sind für statistische Auswertungen, muss sich noch zeigen.

Trotzdem könnte auf gesetzgeberischer Seite die Überlegung angestellt werden, dass eine Weiterbefürwortung von Maßnahmen nur dann erfolgt, wenn Leistungsberechtigte oder Dienste den Nachweis der Wirksamkeit erbringen. Nicht zuletzt würde sich aus der Anwendung eines Instrumentes wie der Teilhabekiste für die sozialen Dienste und Einrichtungen Aufschluss ergeben über den individuellen Erfolg des Teilhabeprozesses. Im Projektbericht heißt es u.a.: „Die Teilhabewirkung von Diensten und Einrichtungen aus der Nutzerperspektive zu messen heißt dann: Schaffen wir als Fachkräfte es, Menschen mit Beeinträchtigungen so durch unseren Dienst / in unserem Haus zu unterstützen, dass individuelle Teilhabe (überwiegend) gelingt?“ (S. 62, a.a.O.).

Im Beschluss des Bundesrates ging es um die „Stärkung der Rechte behinderter Menschen“ und die Herauslösung aus dem bisherigen „Fürsorgesystem“. Beides kann nur dann gelingen, wenn einerseits das Verständnis der Beteiligten über ihre Rollen im Beziehungsgeflecht eine Wandlung erfährt. Noch besser gelingt es, wenn ein Kontrollinstrument für die Leistungsmessung zur Anwendung kommt. Denn wenn Teilhabe das Ziel ist, müssen die Faktoren, die dazu hinführen, benannt, geplant, eingesetzt und in ihrer Wirksamkeit gemessen werden.

Es bleibt somit die Frage, wie man die Ergebnisqualität messen will.

Kritiker werden einwerfen, dass mit dem Stärkungs-Argument nur Stellenschlüssel abgesenkt werden sollen. Denn wer in die Unabhängigkeit entlassen wird, der wird sich selbst überlassen. Selbstüberlassung ist aber keine befriedigende und gewollte Selbstbestimmung!

Selbstbestimmt als eigenverantwortlicher Verbraucher kann aber jeder behinderte Mensch, der Teilhabeleistungen in Anspruch nehmen möchte, schon jetzt. Mit dem sogenannten Persönlichen Budget nach § 17 SGB IX (bzw. § 57 SGB XII) sind rechtlich die Voraussetzungen geschaffen, im Rahmen eines eigenen Budgets Leistungen „einzukaufen“. Der teilhabende Mensch wird zum Einkäufer, das bekannte Dreiecksverhältnis löst sich in ein Verbraucher-Anbieter-Verhältnis auf.

Wer soweit ist, der wird Teilhaber. Aber wahrscheinlich trifft dies nur auf eine geringe Anzahl Leistungsberechtigter zu. Fragt man Einrichtungsträger nach ihren Erfahrungen mit Klienten und einem Persönlichen Budget, erntet man eher „fragende Blicke“.

Das große Ziel mit dem neu zu schaffenden Gesetz ist dennoch beachtlich:

Absage an den Fürsorge-Gedanken

Stärkung der Rechte behinderter Menschen

Gleichstellung.

CGS

Bundesteilhabegeld vs. Eingliederungshilfe

Die Neuerungen, die derzeit diskutiert werden im Rahmen des bald kommenden Bundesleistungsgesetzes, befördern auch interessante Einsichten zutage.

Doch zuerst einmal soll ein Bundesteilhabegeld (vom Bund gezahlt) eingeführt werden als eine sogenannte „vorgelagerte Leistung“. Damit ist wohl gemeint, dass das Bundesteilhabegeld grundsätzlich jedem zusteht, aber eben nicht als eine zusätzliche Leistung. Das Bundesteilhabegeld soll verrechnet werden mit anderen, spezifischeren Leistungen. Erhält z.B. ein Leistungsberechtigter Eingliederungshilfe gem. § 27 d Abs. 1 Nr. 3 BVG (Gesetz über die Versorgung der Opfer des Krieges), wird der Anspruch aus dem Bundesleistungsgesetz verrechnet; noch nicht klar ist dabei, ob dann der Anspruch verschwindet (Sachleistung) oder in der Höhe entsprechend reduziert wird (Geldleistung). In jedem Fall wird es m.E. keine Ausweitung des Anspruches geben. Für die Kommunen ergeben sich nach Feststellung des Deutschen Landkreistags (Drucksache vom Februar 2014, Berlin) dagegen erhebliche Einsparungen in Höhe von „ca. 3,6 bis 4,4 Mrd. Euro“.

Dass es zu keiner Leistungsausweitungen kommt, wird von Wohlfahrts- und Behindertenverbänden kritisiert. Hinzu kommt dann noch, dass das Bundesteilhabegeld zwar unabhängig vom Einkommen und Vermögen gewährt wird, nichtsdestotrotz ist ein „anrechnungsfreier Selbstbehalt“ vorgesehen. Wie das dann aussehen soll, muss man sehen.

Alles in allem deutet sich an, dass das Bundesteilhabegeld eine Geldleistung sein wird. Die Eingliederungshilfe stellt dagegen eine Sachleistung dar (nach BSG-Urteil sogar ein „Sachleistungsverschaffungsanspruch“). Ein scheinbar unüberbrückbarer Gegensatz, den die Texter in den Ausschüssen zum neuen Gesetz sicherlich im besten Bürokraten-Deutsch formulieren werden.

CGS