Die Kosten der Eingliederungshilfe steigen. Stimmt das?

So könnte man es denken, wenn man die Zahlen liest, die herangezogen werden, um ein neues Gesetzesvorhaben (wie z.B. das erwartete Bundesteilhabegesetz a.k.a. Bundesleistungsgesetz für Menschen mit Behinderung) auf den Weg zu bringen. Da heißt es im Beschluss des Bundesrates auf Seite 3 der Bundesdrucksache 282/12, im Jahr 2000 hätten 414.000 behinderte Menschen Leistungen der Eingliederungshilfe mit einem Ausgabenvolumen von 8.321,6 Mio. EUR erhalten. Im Jahr 2010 waren es dagegen 630.000 Menschen und 12.481,3 Mio. EUR. Somit ist die Personenzahl um 52 % gestiegen, bei den Kosten liegt die Steigerung bei 50 %. Da die Kommunen einen solchen Anstieg der Ausgaben nicht mit dem eigenen Haushalt bewältigen können, ihnen fehlt entsprechendes Steueraufkommen, ist die Verteilung der Lasten auf den Bund natürlich wünschenswert.

Man könnte jetzt vor dem Hintergrund weiter steigender Fallzahlen zu dem Schluss kommen, dass sich die Kosten der Eingliederungshilfe linear verhalten und im Gleichschritt mit den Fallzahlen, d.h. Personenzahlen, steigen werden. Tatsächlich sind die Kosten pro Hilfeberechtigten gesunken:

2000:   8.321.600.000 EUR Kosten zu 414.000 Personen = 20.100 EUR / Person
2010: 12.481.300.000 EUR Kosten zu 630.000 Personen = 19.812 EUR / Person

In dieser Rechnung fehlen aber noch die Anstiege bei den Verbraucherpreisen und den Lohnkosten. Dem Vergleich zwischen 2000 und 2010 fehlt eine Berücksichtigung der Inflation bei den wesentlichen Kostenbestandteilen. Und je nachdem welche Maßnahmen zur Bedarfsdeckung herangezogen werden, ist der Anteil der Sach- und Personalkosten unterschiedlich zu gewichten. Während bei voll- und teilstationären Leistungen der Anteil der Sachkosten noch ca. 30 % ausmachen kann (darin enthalten sind Aufwendungen für Lebensmittel, Verwaltungs-, Wirtschafts- und Raumkosten), beträgt der Anteil der Sachkosten bei den ambulanten Diensten eher 10 % oder sogar noch weniger. Leider ist (an dieser Stelle) nun nicht bekannt, wie stark die ambulanten Leistungen in den letzten Jahren angestiegen sind. Dennoch sollte im Weiteren davon ausgegangen werden, dass die Kostenbestandteile Sach- und Personalkosten unterschiedlich stark angestiegen sind und demzufolge eine Aussage über die möglichen inflationsadjustierten Durchschnittskosten diese unterschiedlichen Entwicklungen berücksichtigen sollte.

Der Verbraucherpreisindex für Deutschland stieg lt. Statistischem Bundesamt im Zeitraum 2000 bis 2010 um rd. 14 % (vgl. nachfolgende Tabelle Verbraucherpreisindex). Ausgehend von den 20.100 EUR / Person im Jahr 2000 würden z.B. 30 % bzw. 6.030 EUR um 14 % auf 7.036 EUR im Jahr 2010 steigen.

Verbraucherpreisindex (inkl. Veränderungsraten):
Deutschland, Jahre
Verbraucherpreisindex für Deutschland
Deutschland
Verbraucherpreisindex insgesamt
Jahr	Verbraucherpreisindex	Veränderung zum Vorjahr
	2010=100	in (%)
2000	85,7	1,4
2001	87,4	2
2002	88,6	1,4
2003	89,6	1,1
2004	91	1,6
2005	92,5	1,6
2006	93,9	1,5
2007	96,1	2,3
2008	98,6	2,6
2009	98,9	0,3
2010	100	1,1
__________
(C)opyright Statistisches Bundesamt, Wiesbaden 2014
Stand: 13.03.2014 / 10:44:41

Im gleichen Zeitraum sind dagegen die Lohnkosten für z.B. Beschäftigte im Öffentlichen Dienst um ca. 18 bis 26 % (Erzieher) bzw. 35 bis 45 % (Sozialpädagogen) gestiegen (vgl. untenstehende Vergleichsrechnung auf Grundlage der Tabelle „TVÖD nachgerechnet“ des Netzwerks Verdi, http://www.netzwerk-verdi.de/, Download August 2014). Die Berechnungen des Netzwerks Verdi umfassen leider nicht die Assistenzberufe, d.h. Sozialpädagogische Assistenz, Altenpflegehelfer, Krankenpflegehelfer und Heilerziehungshelfer. Immerhin muss angenommen werden, dass aufgrund von vertraglichen bzw. landesrechtlichen Bestimmungen für verschiedene Maßnahmen unter anderem Nicht-Fachkräfte, d.h. Assistenzberufe und angelernte Mitarbeiter, teilweise zum Einsatz kommen. Trotzdem wird es auch für diese Gruppe von Beschäftigen Gehaltssteigerungen in ähnlicher Höhe gegeben haben, da in den unteren Lohngruppen bei Sockelanhebungen eine höhere relative Steigerung erzielt wurde.

Aus Erhebungen der Hans-Böckler-Stiftung weiß man, dass in tarifgebundenen Betrieben das durchschnittliche Monatseinkommen von Erziehern um 9 % über dem Gehalt  von Beschäftigten in nicht-tarifgebundenen Betrieben liegt. Eine solche Ungleichbehandlung ist zu erwarten und kommt auch in anderen Wirtschaftszweigen vor. Daraus kann allerdings nicht automatisch geschlossen werden, dass eine solche Diskrepanz zwischen tarifgebundenen und nicht-tarifgebundenen Betrieben jährlich zunimmt. Vielmehr müssten Zeitreihen untersucht werden, die eine entsprechende Annahme begründen könnten; solche Auswertungen liegen aber nicht vor.

Es muss darüber hinaus auch berücksichtigt werden, wie hoch die Verteilung zwischen beiden Betriebsgruppen ausfällt. Von 108.000 befragten Erziehern gaben 75 % an, dass ihr Arbeitgeber tarifgebunden sei (vgl. Seite 3, Projekt LohnSpiegel.de – Arbeitspapier 26 vom Juli 2014, WSI in der Hans-Böckler-Stiftung). Man kann schon davon ausgehen, dass zwar das Lohnniveau (beständig?) verschieden ist, allerdings sich die Auswirkungen von Tarifverhandlungen oder gesetzlich bedingten Personalkostensteigerungen im Wesentlichen anhand der bekannten Steigerungsraten orientieren.

Geht man somit von 70 % Personalkosten der oben genannten 20.100 EUR / Person des Jahres 2000 aus, wobei darin auch ein relativ kleiner, aber fixer Anteil von z.B. 1/10 enthalten sein sollte für sonstige Personalnebenkosten, ergibt sich folgende Berechnung bei einem Personalkostenanstieg von z.B. 26 % (Tarif VKA) --  (20.100 EUR x (70 minus 7) % x 1,26) + (20.100 EUR x 7 %) = 17.362 EUR.

Sachkosten von 7.036 EUR plus Personalkosten von 17.362 EUR sollten somit insgesamt 24.398 EUR pro Hilfebedürftigen im Jahr 2010 ergeben – Sollkosten! Tatsächlich liegen die Durchschnittskosten im Jahr 2010, wie man aus der eingangs vorgenommenen Durchschnittsberechnung entnehmen kann, „nur“ bei 19.812 EUR pro Hilfebedürftigen. Die Durchschnittskosten sind also in inflationsadjustierten Werten um 19 % gesunken. Damit ist die Behauptung, die Kosten für Eingliederungshilfe steigen, teilweise widerlegt. Absolut betrachtet stimmt die Aussage, denn die Zuwächse bei den Anspruchsberechtigten korreliert mit der Entwicklung der Gesamtausgaben. Langfristig sollte der Zuwachs, wie bei anderen Populationen, stagnieren, so dass sich hieraus alleine keine Ausgabensteigerungen mehr ergeben.

Was nun die Gründe sind für die geringer ausfallenden Durchschnittskosten, kann an dieser Stelle nur vermutet werden. Ambulante Dienstleistungen sind in den letzten Jahren verstärkt gefördert worden, nicht zuletzt auch weil gerade die Diskussion um die UN-Behindertenrechtskonvention (Stichwort: Inklusion) eine gesellschaftliche Veränderung mit sich bringt.

CGS



PS:

Auf der Webseite von http://www.netzwerk-verdi.de/ findet sich eine Tabelle, in der die Lebenseinkommen von Beschäftigten im Bereich der Tarifsysteme BAT und TVöD vergleicht. Die Vergleichsrechnung ist sehr detailliert erstellt worden und umfasst neben den Tarifsteigerungen auch mögliche Bewährungsaufstiege mit Eintritt in das jeweilige System für eine Vielzahl von Berufsgruppen. Nicht enthalten sind Zulagen und Zuschläge, die in der Regel verdient werden müssen bzw. im direkten Zusammenhang mit der Tätigkeit stehen. Aufgrund der Vielzahl verschiedener Lebenssituationen (z.B. Familienstand, mit/ohne Kinder, Partner im ÖD), sind nicht alle Möglichkeiten ermittelt worden. Trotzdem wird sehr anschaulich die Tarifentwicklung dargestellt.

Die folgenden Daten wurden im August 2014 aus dieser Tabelle extrahiert. Aufgrund eigener Beobachtungen erachte ich diese Daten als durchaus plausibel an.

Tabellen-Nr., Berufsgruppe und Familienstand	Vergleichsentgelt 1/2000	Vergleichsentgelt 12/2010	Abweichung in %
01a Sozialpädagoge Ledig	BAT Vb / 1 / / 0 2.125 EUR	BAT IVb / 7 / / 0 2.863 EUR	35 %
01a Sozialpädagoge Ledig	TVöD-VKA EGr 9 / Stufe 1 2.082 EUR	TVöD-VKA EGr 9 / Stufe 5 3.010 EUR	45 %
08 a Erzieher Ledig	BAT Vc / 21 / / 0 1.927 EUR	BAT Vb /29 / / 0 2.272 EUR	18 %
08 a Erzieher Ledig	TVöD-Bund EGr 8 / Stufe 1 1.945 EUR	TVöD-Bund EGr 8 / Stufe 5 2.454 EUR	26 %

(Bitte beachten Sie die rechtlichen Hinweise und Datenschutzerklärung auf dieser Seite. Für die Inhalte auf fremden Webseiten und Darstellungen anderer Autoren bzw. Webseitenbetreiber wird keine Gewähr und Haftung übernommen.)

Die Arbeit am Bundesteilhabegesetz nimmt Fahrt auf.

Es gibt eine AG Bundesteilhabegesetz, eine Arbeitsgruppe von Fachexperten zur AG Bundesteilhabegesetz, dann gab es ein Gespräch mit Frau Ministerin Nahles wie auch ein Gespräch mit Herrn Schmachtenberg (BMAS). Rahmenbedingungen wurden abgesteckt, Ziele formuliert.

Ein Ziel ist die Reform der Eingliederungshilfe. Darunter verbergen sich im Wesentlichen die Punkte, welche schon im Beschluss des Bundesrates enthalten waren (908. Sitzung, Dokumentennummer 282/12). Und das war insbesondere die finanzielle Entlastung der Kommunen.

Auch wenn man den Eindruck bekommen könnte, hier würden Positionen verhandelt werden, die Interessenlage ist mitnichten immer konträr. Das BMAS sucht einen Weg, wie die Lastenverteilung elegant vorgenommen werden kann, und die Vertreter der Behindertenverbände und Unternehmen der Wohlfahrtspflege bemühen sich um eine Stärkung der Unterstützungssysteme für Menschen mit Behinderungen. Wer aber nach wie vor fehlt bei diesen „Verhandlungen“ und Gesprächen ist derjenige, welcher später die finanziellen Lasten aufbringen muss: der Steuerzahler.

Die Punkte, die jetzt besprochen sind lauten:

a) Finanzielle Entlastung der Kommunen

b) Heranziehung von Einkommen und Vermögen

c) Gesetzgebungsverfahren

d) Bedürfnisse von Kindern und Jugendlichen mit Behinderung

Die Punkte a) und b) könnten eigentlich zusammengefasst. Die finanzielle Entlastung bzw. die Lastenverteilung von Kommunen und auch den Ländern (!) auf den Bund kann nur gelingen, wenn persönliche Einkommen und Vermögen herangezogen werden. Da eine Anhebung der Einkommenssteuern mit Teilen der Regierungskoalition nicht diskutierbar ist, zumal eine Abschaffung der kalten Progression von vielen ersehnt wird, bliebe als Möglichkeit die Aufbringung von Mitteln aus einer Vermögenssteuer.

Doch auch hier könnte es erhebliche Probleme geben, wenn nämlich im Zusammenhang mit der Beteiligung von Sparern an den Kosten der Euro-Finanzkrise eine Sparer- oder Vermögenssteuer von geringem Ausmaß  eingeführt wird. Eine solche („Zypern“-) Steuer wird gerade in Spanien ausprobiert. Wenn nun weitere Finanzierungsvorhaben dazukommen, die mit einer solchen Vermögenssteuer abzudecken wären, wird das Maß des Erträglichen schnell ausgeschöpft. Die Folgen wären Kapitalflucht aus Europa und ein erneutes Aufflammen der Liquiditätskrise.

Eine andere Idee zielt auf die Eigenbeteiligung von behinderten Menschen und ihren Verwandten ab (siehe auch meinen Beitrag vom 22.3.2013 unter dem Titel „Bundesteilhabegeld-Re-Finanzierung“). Doch werden die Behindertenverbände und Unternehmen der Wohlfahrtspflege abwägen müssen, inwieweit sie hier noch die Interessen ihrer Mitglieder vertreten.

Von daher müsste die Diskussion dahin gehen, die benötigten Mittel als Teil des laufenden Sozialversicherungsbeitrags aufzubringen, zumal Inklusion als gesamtgemeinschaftliche Aufgabe verstanden wird.

Zum Punkt c) gibt es konkrete Zeitvorgaben, an die sich alle Beteiligten halten sollen. Im Januar 2016 muss die Gesetzesvorlage ins Kabinett gebracht werden, zum 1.7.2016 erfolgt die Verkündigung mit möglicherweise späterem In-Kraft-Treten.

Warum Punkt d) ausdrücklich aufgenommen wurde, erscheint mir zzt. nicht klar. Denkbar wäre es, dass Leistungen für Kinder und Jugendliche zukünftig einem ganz anderen Bereich zuzuordnen wären (z.B. Bildung und Arbeitsmarktförderung). Was hier für ein besseres Verständnis noch fehlt, sind Zahlen und Daten.

Klar ist aber, dass es eine Ausweitung von Eingliederungshilfemaßnahmen nicht geben wird. Stattdessen wird man Wege suchen müssen, um das „Fürsorgesystem“ abzuschaffen und mehr Eigenverantwortung den Menschen mit Behinderungen zukommen zu lassen. Dazu gehört auch die Bildung von Netzwerken oder die Ausgestaltung von Sozialräumen (z.B. Infrastrukturförderung).

CGS

PS:

Die Serie Bundesteilhabegesetz (ehemals Bundesleistungsgesetz) wird jetzt nicht mehr als Serie fortgesetzt. Stattdessen werde ich die weiteren Entwicklungen wie oben kommentieren und bewerten.

Prüfungspunkte in Ablehnungsbescheiden (Fortsetzung des Themas Zuständigkeitsstreitigkeiten)

Kürzlich gab es eine Mitteilung des Bundessozialgerichts (BSG) zur Frage der Kostenübernahme einer Treppensteighilfe eines pflegebedürftigen Rollstuhlfahrers (Medieninformation Nr. 19/14 vom 16.7.2014 des Bundessozialgerichts). Ohne jetzt die Einzelheiten des zugrunde liegenden Falls näher zu kennen, interessiert mich hier das Problem der Zuständigkeitsprüfung, insbesondere vor dem Hintergrund eines abgelehnten Hilfebedarfs.

Der klagende Rollstuhlfahrer hatte von der beklagten Krankenkasse einen Ablehnungsbescheid erhalten, da die Treppensteighilfe ein Hilfsmittel ist, welches sich aus der besonderen, einzelfallbezogenen Wohnsituation des Klägers ergibt.

In § 33 Abs. 1 Satz 1 SGB V wird der Anspruch der Versicherten in Bezug auf die Versorgung mit medizinischen Hilfsmitteln geregelt. Der Anspruch entsteht, wenn der „Erfolg der Krankenhausbehandlung zu sichern, einer drohenden Behinderung vorzubeugen oder eine Behinderung auszugleichen“ ist (auch bekannt als Behinderungsausgleich). Im vorliegenden Fall trafen alle drei Aspekte nicht zu.

Weiter heißt es in Satz 1, dass es sich bei den beantragten Hilfsmitteln nicht um „allgemeine Gebrauchsgegenstände des täglichen Lebens“ handeln kann. Eine Treppensteighilfe wäre allerdings ein Gebrauchsgegenstand des täglichen Lebens.

Von daher erscheint die Ablehnung der Krankenkasse nachvollziehbar.

Der Anspruch auf Leistung ergibt sich allerdings aus § 40 Abs. 1 Satz 1 SGB XI. Der Kläger ist pflegebedürftig und seine besondere Wohnsituation macht es erforderlich, dass er ein Hilfsmittel benötigt, welches ihm eine „selbständigere Lebensführung“ ermöglicht (auch bekannt als Pflegeerleichterung). Eine Abgrenzung, wie es sie im vorgenannten § 33 SGB V gab, erfolgt nur, wenn die Gefahr eines Doppelanspruchs entsteht; soll heißen, wenn sowohl Krankenkasse und Pflegekasse (oder ein anderer Leistungsträger) die gleiche Leistung erbringen müssten.

Da der Antrag auf Leistung bei der Krankenkasse eingegangen war, hätte diese gem. § 40 Abs. 5 Satz 1 SGB XI die Zuständigkeit prüfen müssen bzw. „ob ein Anspruch gegenüber der Krankenkasse oder der Pflegekasse besteht“.

Dies wurde unterlassen, so dass das BSG die Revision der beklagten Krankenkasse zurückwies; die Krankenkasse ist demnach in ihrer Funktion als Pflegekasse zur Leistung verpflichtet.

An diesem Fall (Az. B 3 KR 1/14 R) erkennt man ein immer wiederkehrendes Problem: Die erstangegangenen Leistungsträger lehnen Anträge ab, ohne ausreichend und pflichtgemäß ihre Zuständigkeiten zu klären (§ 16 Abs. 2 SGB I). Antragsteller wissen nicht immer, wer zuständig wäre für die Bewilligung der beantragten Leistungen. Auch sind Anträge nicht immer klar, sachdienlich und vollständig formuliert (§ 16 Abs. 3 SGB I).

Die Krankenkasse hat aber diese Zuständigkeitsprüfung übersprungen und lehnte somit in der Folge einen Antrag ab, für den sie gar nicht zuständig gewesen wäre. Hätte sich der Leistungsberechtigte mit der Ablehnung begnügt, wäre die Treppensteighilfe nicht besorgt worden (oder hätte aus eigenen Mitteln angeschafft werden müssen).

Fazit:

Leistungsberechtigte müssen bei jedem Bescheid erst einmal prüfen, ob den Bescheid beantwortende Leistungsträger überhaupt eine Zuständigkeitsprüfung (z.B. nach § 14 Abs. 1 SGB IX oder § 98 SGB XII) pflichtgemäß unternommen hat und inwieweit eine Ursachenklärung bzw. Feststellung über den vorliegenden Hilfebedarf ausreichend und angemessen (z.B. nach § 9 SGB XII) stattfand.

Wenn diese beiden Prüfpunkte nicht erkennbar bearbeitet worden sind, ergeben sich hieraus die Begründungen für das dann anstehende Widerspruchsverfahren.

CGS

Quelle:

http://juris.bundessozialgericht.de/cgi-bin/rechtsprechung/document.py?Gericht=bsg&Art=ps&Datum=2014&nr=13471&pos=0&anz=19

Die Zukunft der Integrationsassistenz in Schleswig-Holstein (Fortsetzung)

Am Anfang gab es einen Beschluss des LSG Schleswig-Holstein zur  Integrationsassistenz bzw. Schulbegleitung für Kinder mit Hilfebedarf an Regelschulen. Als Problem wurde gesehen, dass verschiedene Tätigkeiten des Integrationsassistenten im vorgelegten Fall den „Kernbereich der pädagogischen Arbeit“ betrafen und somit nicht in den Aufgabenbereich der Eingliederungshilfe nach §§ 35 a SGB VIII bzw. 53, 54 SGB XII fielen.

Was als „Kernbereich der pädagogischen Arbeit“ verstanden wird, hatte das LSG herauszuarbeiten versucht. Dabei wurde problematisiert, dass die tatsächliche Arbeit der Integrationsassistenten in diesen Kernbereich hineinragt. Eine solche Überlagerung muss aber aufgrund des Nachranggrundsatzes in § 2 SGB XII vom Träger der Sozialhilfe nicht geleistet werden (so das Gericht und natürlich die Träger der Sozialhilfe, aber vgl. auch LSG Baden-Württemberg weiter unten).

Weil nach Ansicht des Gerichtes im Schulgesetz von Schleswig-Holstein nicht nur die „reine Wissensvermittlung“ enthalten ist, sondern im Vordergrund die „inklusive Beschulung“ steht, sind sämtliche Maßnahmen im Hinblick auf Erziehung und Förderung sowie behinderungsbedingte Defizitausgleiche Bestandteil des besagten Aufgabenbereichs der Lehrkräfte (vgl. auch § 4 Abs. 11 Satz 2 SchulGSH).

Und hier offenbart sich das Problem in der Praxis: Integrationsassistenten können ihren Aufgabenbereich nur ungenügend von der pädagogischen Arbeit abgrenzen; in manchen Fällen werden sie sogar eingesponnen für die Mitarbeit in der Erziehung und Förderung aller Kinder des jeweiligen Klassenverbandes. Sie müssten zwar den erzieherischen Teil des ihnen übertragenen Auftrags ablehnen, und dies nicht nur im Hinblick auf den Schüler mit Förderbedarf, trotzdem wird es immer einen motivierenden, pädagogischen Anteil in der täglichen Arbeit geben.

Darf eine Integrationsassistenz nach dem Schulgesetz pädagogische Arbeit leisten?

§ 34 SchulGSH, Lehrkräfte

(5) Außer dem in den Absätzen 1 bis 3 genannten Personenkreis [d.h. Lehramtsbefähigte und Personen mit anderen Befähigungen, pädagogische Fachkräfte an Förderzentren] dürfen nur Lehrkräfte im Vorbereitungsdienst lehrplanmäßigen Unterricht erteilen.

(6) Zur Durchführung schulischer Veranstaltungen außerhalb des lehrplanmäßigen Unterrichts können auch Personen eingesetzt werden, die bei einem Schulträger, einem Elternverein oder einer Institution nach § 3 Abs. 3 [d.h. Kindertageseinrichtungen und der Jugendhilfe, Jugendverbänden sowie mit anderen Institutionen im sozialen Umfeld von Kindern und Jugendlichen] beschäftigt sind.

Die Integrationsassistenz kann zwar eine Person mit anderen Befähigungen sein, wie es § 34 Abs. 5 i.V.m. Abs. 2 SchulGSH benennt, aber m.E. widerspricht eine solche Auslegung der Intention des Gesetzes. Von daher muss man davon ausgehen, dass jegliche pädagogische Betätigung im Sinne des  Schulgesetzes für Personen, die nicht anerkannte Lehrkräfte sind, zu verneinen ist.

Andererseits kann eine im Schulbetrieb anwesende Person sich nicht gänzlich von einem an sie herangebrachten erzieherischen Auftrag lösen; man stelle sich nur vor, dass ein Schüler um Hilfe bei der Bewältigung eines Problems bittet. M.E. wäre eine praxistaugliche Abgrenzung überhaupt nicht möglich. Tatsächlich müsste die Integrationsassistenz Weisungen erteilen und an der Beaufsichtigung teilnehmen, um einerseits Integrationsarbeit für den Schüler mit Förderbedarf zu leisten und andererseits im Falle einer beobachteten Störung oder Fehlverhaltens als von Schülern wahrgenommenes Mitglied der Lehrkräfte einzuschreiten (d.h. feststellen, belehren, warnen und ermahnen).

Darf eine Integrationsassistenz dann überhaupt Weisungen erteilen und die Beaufsichtigung führen?

§ 17 SchulGSH, Weisungen, Beaufsichtigung

(1) Die Schülerinnen und Schüler haben in der Schule und bei sonstigen Schulveranstaltungen die Weisungen der Schulleiterin oder des Schulleiters und der Lehrkräfte zu befolgen, die dazu bestimmt sind, das Bildungs- und Erziehungsziel der Schule zu erreichen und die Ordnung an der Schule aufrechtzuerhalten.

…

 (3) Mit der Beaufsichtigung können jeweils nach den Umständen des Einzelfalls auch Lehrkräfte anderer Schulen, Beschäftigte nach § 34 Abs. 5 und 6, Eltern, Schülerinnen und Schüler sowie vom Schulträger angestellte sonstige Personen betraut werden. Weiterhin kann die Beaufsichtigung von denjenigen Personen übernommen werden, die die Schülerinnen und Schüler im Rahmen von Praktika betreuen.

Eine Weisungsbefugnis ergibt sich nicht für Integrationsassistenten. Weisungsbefugt sind nur die Schulleitungen und die Lehrkräfte.

Die „Betrauung“ bzw. Übernahme der Beaufsichtigung kann dagegen von der zuständigen Lehrkraft an eine andere Person erfolgen. Allerdings schränken die „Umstände des Einzelfalls“ den Aufgabenbereich für die Integrationsassistenz wieder ein. Integrationsassistenten müssen vorrangig (und eigentlich ständig) eine Leistung gegenüber dem Schüler mit Förderbedarf erbringen. Gleichwohl könnten Sie in Bezug auf diesen Schüler mit der Beaufsichtigung durch die Lehrkraft beauftragt werden.

Das Schulgesetz führt zwar als hehres Ziel die inklusive Bildung für Alle, aber im Gesetz sind Regelungen für Integrationsassistenten nicht vorgesehen. Eine Kombination beider Bereiche wäre wünschenswert. Doch dann müsste es im schleswig-holsteinischen Schulgesetz heißen, dass auch die Aufgaben der Eingliederungshilfe für behinderte Menschen wahrgenommen werden von den Schule, was wiederum die Abgrenzungsproblematik entstehen lässt, wenn Schulen mit ungenügenden Ressourcen ausgestattet sind.

Wenn eine pädagogische Assistenz zukünftig mit der Lehrkraft zusammen tätig ist, ist sie dann noch immer vorrangig für den Schüler mit Förderbedarf tätig?

Und darf eine pädagogische Assistenz Leistungen erbringen, die im Rahmen der Eingliederungshilfe dem behinderten Kind exklusiv zugedacht sind?

Die Integrationsassistenz nach dem SGB XII muss es weiterhin geben. Und um eine adäquate Beschulung auf niedrigschwelligem Niveau anzubieten, soll heißen ohne unnötige Bindung von Fachkraftstellen, sollte es eine pädagogische Assistenz im SchulGSH geben. Im Rahmen der Gesamtplankonferenz nach SGB XII könnte dann bestimmt werden, wo die Leistungen sinnvoll anzusiedeln wären (z.B. nach dem Überwiegenheitsprinzip).

Es gibt bereits Strukturen und Erfahrungen in Schleswig-Holstein, auf die man zurückgreifen könnte bzw. wie man eine solche Tätigkeit beschreiben oder begrifflich abgrenzen könnte:

Das Bildungsministerium in Schleswig-Holstein brachte in 2010 eine „Handreichung für Assistentinnen und Assistenten an Schulen“ heraus.

In der 16. Wahlperiode erteilte die Landesregierung Auskunft zum Einsatz von „Schulassistenten“ (Drucksache 16/1970 des Schleswig-Holsteinischen Landtags): Es wurden „im Rahmen des Modellvorhabens ‚Einsatz von Schulassistenten zur Entlastung von Schulleitungen und Lehrkräften an Schulen des Landes Schleswig-Holstein‘ im Zeitraum vom 01.05.2000 bis 31.12.2005 insgesamt vier tariflich vergütete Verwaltungskräfte vornehmlich im IT-Bereich sowie für Verwaltungsaufgaben an Schulen eingesetzt“. Hier zeigt sich allerdings, dass das Berufsbild „Schulassistent“ nicht die gleiche Bedeutung trägt, wie das einer pädagogischen Assistenz (vgl. auch „Schulassistenten und -assistentinnen an allgemeinbildenden und berufsbildenden Schulen“ in http://berufenet.arbeitsagentur.de/).

Ideal wäre es aber gewesen, wenn das LSG anerkannt hätte, dass auch eine pädagogische Unterstützung im geringen Umfang unschädlich wäre. Dann würden zwar die Kosten weiterhin aus Mitteln der Sozialhilfe kommen, aber so würde man sich den bürokratischen Anpassungsprozess ersparen.

CGS

PS:

Das LSG Baden-Württemberg hat eine etwas andere Ansicht vertreten (vgl. Beschluss vom 3.6.2013 – Az. L 7 SO 1931/13 ER). In diesem Fall ging es um den Anspruch von Schulbegleitung für Kinder an Sonderschulen. Das Gericht bejahte den Anspruch und stellt sogar fest, dass pädagogische Anteile in der unterstützenden Arbeit der Integrationsassistenz nicht abträglich sind, wenn der Gesamtzusammenhang (d.h. summarische Betrachtung) untersucht wird. Hierzu gehörte, dass aus dem Schulbericht klar die Unmöglichkeit zur Leistung von Assistenzmaßnahmen hervorging. Demzufolge hatte der Antragssteller Anspruch auf Hilfen zu einer angemessenen Schulbildung nach §§ 53, 54 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 SGB XII in Form eines qualifizierten Schulbegleiters.

Der Grundsatz Ambulant vor Stationär im SGB XII

Mit der Aufnahme des Grundsatzes „Ambulant vor Stationär“ im SGB XII sollte der nächste Schritt hin zur personenzentrierten Hilfeleistung erfolgen; d.h. weg von der bislang üblichen einrichtungsfinanzierten Hilfe und hin zu einer am persönlichen Bedarf angemessenen Sozialhilfe.

Gleichzeitig wurde die Annahme des Gesetzgebers quasi kodifiziert, dass ambulante Leistungen günstiger seien als teil- und vollstationäre Leistungen. Da dies aber nicht als gegeben vermutet werden kann, gab es den Zusatz, dass dieser Grundsatz nicht einzuhalten ist, wenn die Maßnahmen mit „unverhältnismäßigen Mehrkosten“ verbunden sind.

§ 13 SGB XII, Leistungen für Einrichtungen, Vorrang anderer Leistungen

(1)    Die Leistungen können entsprechend den Erfordernissen des Einzelfalles für die Deckung des Bedarfs außerhalb von Einrichtungen (ambulante Leistungen), für teilstationäre oder stationäre Einrichtungen (teilstationäre oder stationäre Leistungen) erbracht werden. Vorrang haben ambulante Leistungen vor teilstationären und stationären Leistungen sowie teilstationäre vor stationären Leistungen. Der Vorrang der ambulanten Leistung gilt nicht, wenn eine Leistung für eine geeignete stationäre Einrichtung zumutbar und eine ambulante Leistung mit unverhältnismäßigen Mehrkosten verbunden ist. Bei der Entscheidung ist zunächst die Zumutbarkeit zu prüfen. Dabei sind die persönlichen, familiären und örtlichen Umstände angemessen zu berücksichtigen. Bei Unzumutbarkeit ist ein Kostenvergleich nicht vorzunehmen.

(2) Einrichtungen im Sinne des Absatzes 1 sind alle Einrichtungen, die der Pflege, der Behandlung oder sonstigen nach diesem Buch zu deckenden Bedarfe oder der Erziehung dienen.

Doch die darin enthaltene Annahme, dass Ambulant mit günstig gleichgesetzt werden kann, ist gefährlich. Gesamtfiskalisch betrachtet kann dies nicht stimmen, da Menschen, die zuvor in einer stationären Wohneinrichtung ein Zimmer bewohnt hatten, nunmehr Mieter oder Untermieter einer ganzen bzw. halben Wohnung werden. Die Aufwendungen für Miete müssen höher ausfallen, da nicht mehr ein Bad, eine Küche oder ein Gemeinschaftsraum mit vielen anderen Bewohnern geteilt wird, sondern nunmehr alleine genutzt werden. Natürlich erhöht sich der Nutzwert der Räumlichkeiten beträchtlich für den einzelnen Bewohner, doch verliert sich auf der anderen Seite das Leben in einer Gemeinschaft. An dieser Stelle müssen Leistungserbringer für neue Sozialräume sorgen, was schlussendlich refinanziert wird von den Leistungsträgern (d.h. der Sozialhilfe). Sozialräume dienen dazu, ein Gemeinschaftsgefühl herzustellen und so gesellschaftliche Strukturen zu schaffen, welche den Teilhabebedarf behinderter Menschen am Leben in der Gemeinschaft abdeckt. Und wo vorher noch über den Investitionsbetrag ein Büro mitfinanziert wurde, wandern diese Kosten nunmehr in die Maßnahmepauschale.

Man muss aber allerdings sagen, dass es im Einzelfall tatsächlich günstiger werden würde, wenn nämlich der individuelle Hilfebedarf eine Leistungsabsenkung erlaubt oder Wohnung sowie die Aufwendungen für den ambulanten Dienst insgesamt günstiger ausfallen als die womöglich viel zu teuren Kosten für einen stationären Wohnplatz.

Auch wenn diese Vorschrift als Steuerungsinstrument (oder Druckmittel) angesehen werden kann, so steht sie doch in gewisser Weise einschränkend dem Bedarfsdeckungsprinzip aus § 9 SGB XII gegenüber. Sozialhilfe muss sich natürlich immer am tatsächlichen Bedarf des Hilfebedürftigen richten. Es soll eine konkrete Notsituation abgestellt werden, die nur durch Mittel der Sozialhilfe beseitigt werden kann (vgl. § 9 Abs. 1 SGB XII).

Geht man davon aus, dass der individuelle Hilfebedarf abgedeckt werden muss, darf es keinen Vorrang bzw. eine Bevorzugung geben. Benötigt ein behinderter Mensch sozialpädagogische Betreuung, dann stellt sich nicht die Frage nach ambulanter oder stationärer Leistung, sondern nach Verfügbarkeit und bedarfsdeckendem Angebot. Benötigt der Leistungsberechtigte darüber hinaus neuen Wohnraum, dann erst stellt sich die Frage nach der eigenen Wohnung oder Wohngruppe. Die Zumutbarkeit müsste sich stattdessen darauf richten, welche Lösung in welchem Zeitraum oder in welcher örtlichen Umgebung (d.h. lokales Angebot) verfügbar wäre.

Der § 13 Abs. 1 SGB XII enthält kein Wahlrecht, sondern er gibt genau vor, was zu tun ist seitens des Leistungsträgers. Von daher müssten auch Altfälle geprüft werden, ob nicht doch eine ambulante Leistung zumutbar wäre. Dem steht aber § 130 SGB XII als eine Besitzstandsregelung gegenüber; mit anderen Worten: wer schon in einer Wohngrupp lebt, muss keinen erzwungenen Auszug fürchten (der umgekehrte Fall wäre auch geschützt).

In gewisser Weise könnte man auch eine Verpflichtung des Leistungsträgers aus dem § 13 SGB XII herauslesen, dass ambulante Angebote zu schaffen wären. Denn gäbe es nur stationäre Angebote, aber diese wären unzumutbar, ungeeignet und teurer, als eine erdachte ambulante Leistung, müsste der Leistungsträger entsprechende Strukturen fördern. In Ballungsräumen können ambulante Dienste schnell verschiedene Klienten besuchen, in Flächengebieten ist dies nicht möglich bzw. wäre zeitraubend und entsprechend teurer (Stichwort: Rüstzeiten).

Hat also eine Priorisierung, wie sie in § 13 SGB XII vorgegeben ist, überhaupt noch eine Berechtigung? Ich glaube nicht.

Die Landesregierung von Schleswig-Holstein sieht es möglicherweise ähnlich. Zumindest teilte sie jetzt mit, dass das Land weiterhin „78 %“ der Kosten für ambulanten Leistungen übernehmen wird, aber es wird „kein gesonderter Anreiz zur Förderung der Ambulantisierung mehr geboten“ (vgl. Medien-Information des Ministeriums für Soziales, Gesundheit, Familie und Gesundheitsförderung vom 15.7.2014).

CGS

Die Arbeit zum Bundesteilhabegesetz beginnt.

Am 10.7.2014 gab das BMAS in einer Presseerklärung unter dem Titel „Beteiligungsprozess zur Reform der Eingliederungshilfe“ bekannt, dass es nun mit der Arbeit am neuen Bundesteilhabegesetz losgehen wird. Heute war Auftaktsitzung und Frau Ministerin Nahles erklärte, dass ihr die Beteiligung der Betroffenen sehr wichtig ist – stellt sich mir wieder die Frage, wer „Betroffener“ sein wird?

In die Arbeitsgruppe Bundesteilhabegesetz, unter der Leitung von Frau Parlamentarische Staatssekretärin Gabriele Lösekrug-Möller aus dem Bundesministerium für Arbeit und Soziales finden sich 16 Vertreter aus Behinderten- und Fachverbänden sowie der Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege e.V., 14 Vertreter aus Bund, Länder und Kommunen, 4 Vertreter der Sozialversicherungen (d.h. GKV, DRV, Unfall und Bundesagentur für Arbeit) sowie jeweils ein Vertreter der Arbeitgeber und Gewerkschaften.

Erinnert man sich daran zurück, dass eine Lastenverteilung vorrangig zu erfolgen hat und weniger eine qualitative Verbesserung des bisherigen Systems der Eingliederungshilfe, dann sind mir diejenigen, welche die Lasten tatsächlich schultern müssen, gar nicht oder erheblich unterrepräsentiert.

Nochmal:

16 wollen sicherstellen, dass der Qualitätsstandard nicht abgesenkt wird!

14 plus die 4 Sozialversicherungsträger wollen sicherstellen, dass die Umverteilung lückenlos erfolgt.

1 möchte ganz bestimmt nicht, dass die Arbeitgeber mit höheren Sozialabgaben belastet werden.

Und der letzte muss sich erst einmal gegen 35 andere durchsetzen – die Vorsitzende wurde übrigens nicht mitgezählt!

Der Bund der Steuerzahler, der letztendlich diejenigen vertritt, die mit ihren Steuern für die Finanzierung einstehen werden, ist nicht vertreten. Damit will ich mich nicht gegen die Notwendigkeit einer Reform stellen, aber ich konstatiere, dass nicht jeder „Betroffene“ beteiligt wird.

CGS

Quellen:

http://www.bmas.de/DE/Service/Presse/Pressemitteilungen/beteiligungsprozess-reform-eingliederungshilfe-startet.html

http://www.bmas.de/SharedDocs/Downloads/DE/PDF-Pressemitteilungen/2014/2014-07-10-arbeitsgruppe-bundesteilhabegesetz.pdf?__blob=publicationFile

Die Zukunft der Integrationsassistenz in Schleswig-Holstein.

Am 27.5.2014 berichtete ich über den Beschluss des LSG Schleswig-Holstein zur Integrationsassistenz bzw. Schulbegleitung für Kinder mit Hilfebedarf an Regelschulen. Als Problem wurde gesehen, dass verschiedene Tätigkeiten des Integrationsassistenten im vorgelegten Fall den „Kernbereich der pädagogischen Arbeit“ betrafen und somit nicht in den Aufgabenbereich der Eingliederungshilfe nach §§ 35 a SGB VIII bzw. 53, 54 SGB XII fielen. Die bislang zuständigen Sozialhilfeträger lehnten daraufhin sofort die Kostenübernahme ab; ja es soll sogar rückwirkende Aufhebungsbescheide gegeben haben.

Nunmehr gab es eine Vereinbarung zwischen dem Bildungsministerium und den Sozialhilfeträgern, dass man bis zum Schuljahr 2015 / 2016 ein neues Konzept vorlegen wird, in dem die Finanzierung der Integrationsassistenten neu geregelt wird. Konkret geht es also darum, dass die Sozialhilfe entlastet wird und die Kosten vom Bildungsbereich übernommen werden. Im Zuge dieser Vereinbarung wurden dann neue Leistungsbescheide ausgestellt und die Integrationsassistenz für das kommende Schuljahr 2014 / 2015 war damit gesichert.

Um nun dieses neue Konzept herzustellen, soll eine Expertenkommission ins Leben gerufen werden (ob sie ihre Arbeit aufgenommen hat, entzieht sich meiner Kenntnis). Ziel wird es aller Voraussicht nach sein, eine Art „Schulassistenz“ an den Schulen zu etablieren. Diese könnte pädagogisch mitarbeiten und Kindern mit erhöhten Lernschwierigkeiten ohne ausgewiesenem Hilfebedarf assistieren.

Folgerichtig wird dieser Teil der Integrationsassistenz dann nicht mehr im Verantwortungsbereich der Sozialhilfe (insbesondere Eingliederungshilfe) liegen, sondern rein aus dem Schulgesetz abzuleiten sein (vgl. § 5 SchulG-SH).

Stellt sich nun die Frage, was ist mit den anderen Hilfen: d.h. lebenspraktische Hilfe, Orientierung, Begleitung auf dem Schulweg, Pausenbetreuung, unterstütze Kommunikation. Es gibt auch genügend Fälle, in denen die Schulbegleitung / Integrationsassistenz hygienische Hilfe oder medizinisch-pflegerische Leistungen erbracht haben. Soll die Schule zukünftig dafür verantwortlich sein? Während sich die Schulassistenz noch allgemein an alle hilfebedürftigen Kinder richten könnte, sind die anderen Bereich wiederum exklusiv einem ganz besonderen Klientel anzubieten. Und mal ganz frech gefragt: Wird es überhaupt ein Leistungsangebot geben, wenn der Bedarf nur "wenige" Stunden pro Woche ausmacht?

Was soll also passieren, wenn entsprechende Ressourcen nicht vorgehalten werden. Steht dann nicht doch der Kreis als zuständiger Träger der Sozialhilfe gem. § 2 SGB XII schlussendlich in der Verantwortung?

Schnittstellenprobleme scheinen vorprogrammiert zu sein.

Es wäre somit hilfreich, wenn auch die bisherigen Leistungsanbieter mitbeteiligt werden in der Expertenkommission. Die Seite der Leistungsträger sträubt sich noch gegen eine Beteiligung. Das ist schade, resultiert womöglich aus der Furcht, dass die bisherigen Leistungsanbieter die Leistung Schulassistenz „aufwerten“ könnten.

CGS

Vertragslose Zustände bzw. nicht-vertragsgebundene Einrichtungen

Was ist zu tun, wenn eine Vereinbarung nach § 75 Abs. 3 SGB XII nicht zustande kommt? (Wir erinnern uns, dass nur vertragsgebundene Einrichtungen und Dienste Vergütungsverhandlungen führen können)

Die kurze Antwort darauf wäre, einfach ins Gesetz schauen:

„… (4) ¹ Ist eine der in Absatz 3 genannten Vereinbarungen nicht abgeschlossen, darf der Träger der Sozialhilfe [d.h. Leistungsträger, eig. Anm.] Leistungen durch diese Einrichtung nur erbringen, wenn dies nach der Besonderheit des Einzelfalls geboten ist.

²Hierzu hat der Träger der Einrichtung [d.h. Leistungserbringer, eig. Anm.] ein Leistungsangebot vorzulegen, das die Voraussetzung des § 76 erfüllt, und sich schriftlich zu verpflichten, Leistungen entsprechend diesem Angebot zu erbringen.

³Vergütungen dürfen nur bis zu der Höhe übernommen werden, wie sie der Träger der Sozialhilfe am Ort der Unterbringung oder in seiner nächsten Umgebung für vergleichbare Leistungen nach den nach Absatz 3 abgeschlossenen Vereinbarungen mit anderen Einrichtungen trägt.

⁴Für die Prüfung der Wirtschaftlichkeit und Qualität der Leistungen gelten die Vereinbarungsinhalte des Trägers der Sozialhilfe mit vergleichbaren Einrichtungen entsprechend.

⁵Der Träger der Sozialhilfe hat die Einrichtung über Inhalt und Umfang dieser Prüfung zu unterrichten. Absatz 5 gilt entsprechend.“

(ich habe mir erlaubt, den Wortlaut des § 75 Abs. 4 SGB XII satzweise darzustellen)

Dieser Fall trat jetzt im Jahr 2014 bei denjenigen Trägern ein, die stationäre Leistungen im Bereich der Eingliederungshilfe angeboten hatten. Zum 31.12.2013 hatte die Stadt Hamburg die eine Vielzahl von Gesamtvereinbarungen nach § 75 Abs. 3 SGB XII gekündigt, aber eine Neuvereinbarung blieb aus. Damit befanden sich viele (nicht alle) Leistungserbringer von stationären Wohngruppen in einem vertragslosen Zustand.

In so einer Situation greift die vorgenannte gesetzliche Regelung, wonach Leistungen der Sozialhilfe durch Einrichtungen „nur“ erbracht werden dürfen, „wenn dies nach der Besonderheit des Einzelfalls geboten ist“. Streng genommen hätte jetzt der Einzelfall geprüft werden müssen. Dies hat sich allerdings die zuständige Behörde erspart und stattdessen eine Übergangsregelung bis zum Beginn des neuen Kalkulationsverfahrens zum 1.1.2015 jedem Einrichtungsträger angeboten.

Ob tatsächlich ein Einrichtungsträger sein Leistungsangebot nach dem Wortlaut des Gesetzes vorgelegt hat, entzieht sich meiner Kenntnis. Durch die Annahme des Angebotes der zuständigen Behörde und Verpflichtung zur Erbringung der erforderlichen Leistungen, wurden die rechtlichen Voraussetzungen nach Satz 2 ansonsten wohl erfüllt.

Auch wenn es an einem Einigungswillen für das Vergütungsjahr 2014 fehlt, eine Vereinbarung nach § 75 Abs. 4 SGB XII wurde abgeschlossen und bindet nun beide Seiten. Sie schafft damit eine gewisse Rechtssicherheit, wenn man sich klar macht, was nun die jeweiligen Rechte und Pflichten sind!

Hätte ein Einrichtungsträger dagegen eine Gesamtvereinbarung nach § 75 Abs. 3 SGB XII verhandeln wollen,  hätte er sich wahrscheinlich gerichtlich durchsetzen müssen, da ein Rechtsanspruch auf Abschluss von Vereinbarungen nicht besteht (S. 555, Rz. 13 ff., LPK-SGB XII, 8. Auflage, Münder et al). Trotzdem gibt es für den Sozialhilfeträger die vorrangige Aufgabe der sozialen Sicherung. Nach § 75 Abs. 2 SGB XII sollen keine „eigenen Einrichtungen“ neu geschaffen werden, soweit „geeignete Einrichtungen anderer Träger vorhanden sind“. Der Sozialhilfeträger muss letztlich in Verhandlungen treten (vgl. auch meine Beiträge zur „BGB-Eingliederungshilfe“) und ein Ermessen ausüben, inwiefern der Einrichtungsträger geeignet ist als Leistungserbringer (S. 565, Rz. 34, a.a.O.).

Mit der Übergangsregelung wurden die alten Vergütungssätze gem. § 77 Abs. 2 Satz 4 SGB XII fortgeschrieben.

Nach dem Wortlaut des § 75 Abs. 4 SGB XII dürfen Vergütungen allerdings nur bis zu einer bestimmten Höhe übernommen werden. Hierfür sind in Satz 3 zwei Kriterien benannt:

+ Ort oder nächste Umgebung

+ Vergleichbare Leistung von Trägern mit Vereinbarungen nach Absatz 3

Im ersten Kriterium liegt der Fokus auf Ort oder wenigstens die nächste Umgebung. Diese Angaben sind allerdings nicht näher definiert, so dass man nur vermuten kann, Umgebung bezieht sich auf Wohnortnähe. In einem Stadtstaat wie Hamburg mit einer gewissen Einrichtungsträger-Dichte könnten tatsächlich mehrere Träger in die Auswahlmenge hineinfallen, wobei dies gerichtlich überprüfbar wäre.

Der antragsstellende Einrichtungsträger würde vermutlich die Wohnortnähe als „nächste Umgebung“ wählen, dies muss aber nicht zwingend von Vorteil sein. Liegt in einer etwas weiteren Entfernung ein Einrichtungsträger mit bekanntlich „vergleichbaren Leistungen“ und einer höheren Vergütung, müsste in der Argumentation darauf hingearbeitet werden, diesen Einrichtungsträger mit einzubeziehen. Ein solches umfassendes Wissen fehlt i.d.R. den Einrichtungsträgern, von daher scheitert ein solches Vorhaben. Andererseits kann eine antragsstellende Einrichtung vom Sozialhilfeträger verlangen, dass genauestens dargelegt wird, welche Einrichtungen „nicht“ einbezogen wurden in die Auswahlmenge und warum dies nicht geschah.

Das zweite Kriterium verlangt, dass nur solche Träger herangezogen werden, die Vereinbarungen nach Absatz 3 haben – im konkreten Fall also nur die ungekündigten bzw. vertragsgebundenen Einrichtungsträger, was die Auswahl für Hamburg sehr begrenzt. Problematisch wäre dann auch die Frage, inwieweit Träger mit Trägerbudgets in die Auswahlmenge einbezogen werden können – praktisch und rechtlich.

Es ist anzunehmen, dass nur die „teuersten“ Vereinbarungen gekündigt wurden, so dass mit den weiterhin vertragsgebundenen Einrichtungsträgern eine Auswahl an „günstigen, billigen“ Leistungserbringern besteht. Zuerst einmal sieht dies nach einem Vorteil für den Sozialhilfeträger aus. Da aber diese kleine Menge sich über ein ganzes Stadtgebiet verteilt, müsste wieder die örtliche Nähe herausgearbeitet werden, was einen Argumentationsnachteil mit sich bringt. Andererseits sind Trägerbudgetvereinbarungen noch immer Vereinbarungen nach § 75 Abs. 3 SGB XII und müssten zwangsläufig herangezogen werden zur Auswahlmenge. Sollten keine Kostensätze im bzw. neben dem Trägerbudget tatsächlich vereinbart worden sein, hätte hier ein Gericht einen gewissen Rechtsspielraum. Und eine solche Möglichkeit des Ermessens spielt Antragsstellern in die Hände.

Liegt die geforderte Vergütung über dem Entgelt des „teuersten“ Anbieters der so ermittelten Auswahlmenge, greift die Pflicht zur Deckelung, da die Vergütung „nur bis zu der Höhe übernommen werden“ darf – also einer zu bestimmenden Höhe aus Ort / nächste Umgebung sowie Leistungs-Vergleichbarkeit / Vertragsgebunden. In der Praxis werden sich hier allerdings für beide Seiten große Probleme auftun, was aber nicht mit „Risiken“ gleichzusetzen ist.

Darüber hinaus sehe ich keinen Ansatzpunkt zur Zahlung einer „Durchschnittsvergütung“ oder „ortsüblichen Vergütung“. Dies ergibt sich nicht zwingend aus dem Wortlaut, sondern es müsste vielmehr dahingehend argumentiert werden, warum ein Durchschnitt zu bilden wäre. Hier wäre ein Vergleich mit anderen Rechtsvorschriften, z.B. aus dem Mietrecht über Wohnraummietverhältnisse, opportun. Ohne jetzt näher darauf einzugehen, soll hier diese betreffende Vorschrift einmal auszugsweise wiedergegeben werden, um die grundlegenden Unterschiede deutlich zu machen:

§ 558 BGB, Mieterhöhung bis zur ortsüblichen Vergleichsmiete

(1) Der Vermieter kann die Zustimmung zu einer Erhöhung der Miete bis zur ortsüblichen Vergleichsmiete verlangen, …

(2) Die ortsübliche Vergleichsmiete wird gebildet aus den üblichen Entgelten, die in der Gemeinde oder einer vergleichbaren Gemeinde für Wohnraum vergleichbarer Art, Größe, Ausstattung, Beschaffenheit und Lage einschließlich der energetischen Ausstattung und Beschaffenheit in den letzten vier Jahren vereinbart oder, von Erhöhungen nach § 560 abgesehen, geändert worden sind. …

Von „ortsüblich“ steht nichts im § 75 Abs. 4 SGB XII. Und wie ein solcher Durchschnitt gebildet wird, fehlt auch bzw. reduziert sich auf „vergleichbare Leistungen nach den nach Absatz 3 abgeschlossenen Vereinbarungen mit anderen Einrichtungen“. Es heißt lediglich, dass die Vergütungen „nur bis zu der Höhe“ übernommen werden; darin könnte man „Durchschnitt“ verstehen, aber auch „Deckelung“.

Nun wurde im konkreten Fall auf jegliche Auseinandersetzung hinsichtlich der Vergütungshöhe verzichtet und die alte Vergütungsstruktur des jeweiligen Einrichtungsträgers aus den gekündigten Vereinbarungen unverändert fortgeschrieben (vgl. § 77 Abs. 2 Satz 4 SGB XII).

Problematisch ist m.E. allerdings der folgende Satz 4, nach dem die Prüfung der Wirtschaftlichkeit und Qualität der Leistungen gemäß der Vereinbarungsinhalte mit anderen, vergleichbaren Einrichtungsträgern erfolgen. Insbesondere die Qualität der Leistung, die heutzutage mit Stellenschlüsseln und Fachkraftquote gleichgesetzt wird, würde in keinem Zusammenhang mit der gezahlten Vergütung stehen. Ein Sozialhilfeträger müsste demnach umfangreich belegen, warum der jeweilige Einrichtungsträger vergleichbar sein soll in Ausstattung und Leistung.

Die Stadt Hamburg hat sich damit beholfen, dass nicht nur die alten Vergütungen weiter gezahlt werden, sondern auch das bisherige Leistungsangebot bestehen bleibt.

Zusammenfassend kann man sich schon fragen, wie beim Fehlen derart vieler Eigenschaften (z.B. Leistungsangebot, Fortschreibung einer alten Vergütung, usw.) noch dieser Absatz 4 überhaupt zur Anwendung kommen kann. Die Antwort hierauf ist, dass durch die Kündigung ein vertragsloser Zustand entstanden ist, der zwingend die Anwendung von Absatz 4 gebietet. Auch wenn dann alle sonstigen Vorgaben derart missachtet werden, letztlich entscheiden die beiden Parteien, inwieweit sie übergangsweise einen solchen vertragslosen Zustand gestalten wollen. Die Alternative wäre dann der Gang über die Sozialgerichte.

Der grundsätzliche Nachteil in der Anwendung des § 75 Abs. 4 SGB XII besteht allerdings darin, dass schlichtweg die Voraussetzungen für die Anrufung der Schiedsstelle nicht vorliegen.

§ 77 SGB XII, Abschluss von Vereinbarungen

(1) Die Vereinbarungen nach § 75 Abs. 3 sind vor Beginn der jeweiligen Wirtschaftsperiode für einen zukünftigen Zeitraum (Vereinbarungszeitraum) abzuschließen… . Vertragspartei der Vereinbarungen sind der Träger der Einrichtung und der für den Sitz der Einrichtung zuständige Träger der Sozialhilfe… . Kommt eine Vereinbarung nach § 76 Abs. 2 innerhalb von sechs Wochen nicht zustande, nachdem eine Partei schriftlich zu Verhandlungen aufgefordert hat, entscheidet die Schiedsstelle nach § 80 auf Antrag einer Partei unverzüglich über die Gegenstände, über die keine Einigung erreicht werden konnte. …

Fehlt es an den Vereinbarungen nach Absatz 3, wie im vorliegenden Fall, weil gekündigt, gibt es auch keine Möglichkeit, die Schiedsstelle anzurufen.

Von daher werden zumindest für dieses Jahr noch Einrichtungsträger zu unwirtschaftlichem Handeln oder einer bewussten Absenkung der Ergebnisqualität verführt, weil die gezahlten Vergütungen weder auskömmlich noch leistungsgerecht sind.

CGS


+++ Nachtrag vom 13.6.2014 +++

Die Übergangsregelung hatte zum Ziel, Leistung und Vergütung zu regeln und damit den vertragslosen Zustand im Sinne des § 75 Abs. 4 SGB XII zu decken; alles sollte so bleiben, wie zuletzt.

Im nächsten Schritt vereinbarten Sozialhilfeträger und Einrichtungsträger, dass die Beschlüsse der Vertragskommission anerkannt werden und die (zuletzt bestehenden) Vereinbarungen nach § 75 Abs. 3 SGB XII ab dem 1.1.2015 angepasst werden an die Beschlüsse der Vertragskommission.

Da aber die Vereinbarungen nach § 75 Abs. 3 SGB XII gekündigt waren, mussten entweder Neuverhandlungen geführt werden (sehr zeitaufwändig) oder eine Rücknahme der Kündigungen zum 31.12.2013 erfolgen.

Letzteres geschah, so dass nun der "alte" Zustand wiederhergestellt ist. Die Übergangsregelung, welche für den vertragslosen Zustand und im Sinne des § 75 Abs. 4 SGB XII vereinbart worden war, hat damit ihre Gültigkeit verloren.

CGS

Messbarkeit des Erfolgs von Maßnahmen (Teil 3, Serie Bundesteilhabegesetz)

In meinem zweiten Beitrag ging ich der Frage nach, welche Überlegungen aktuell angestellt werden hinsichtlich der Verteilung finanzieller Lasten. Der Bund soll zwar vorranging die Finanzierung eines Teilhabegeldes / Teilhabeleistungen übernehmen und damit die Kommunen entlasten, aber die Finanzierung solcher Leistungen müssen schließlich vorher von irgendwem eingeholt werden (i.d.R. die Gemeinschaft der Steuerzahler).

Leistungsberechtigte könnten z.B. herangezogen werden, um einen Eigenbeitrag zu tragen. Daneben gäbe es noch die Kranken-Pflege-Rentenversicherungsträger sowie unterhaltspflichtige Eltern. Leider gibt es meines Wissens noch keine EU-Ausgleichszahlungen für einen besonders hohen Sozialmittelbedarf in einem der EU-Mitgliedsländer. Nichtsdestotrotz kann es nicht nur um eine Erhöhung der Einnahmen gehen, sondern der Staat will das bezahlen, was auch verbraucht wird.

Verbraucht werden Ressourcen, die einen festgestellten Hilfebedarf abdecken sollen. Bei diesen Ressourcen handelt es sich um Sachen oder Dienste (in der klassischen Ökonomie kennt man die drei Produktionsfaktoren Arbeit – Boden – Kapital, aus denen die Ressourcen bestehen). Während Sachen im Zeitablauf immer billiger werden (Skalierungs- und Inflationseffekte), wird die Inanspruchnahme von Diensten immer teurer bzw. bleibt teuer (Lohnkostenanstiege).

Die Inanspruchnahme von Diensten geschieht dagegen im Wege der Planung von Maßnahmen, welche darauf hinzielen, den bedürftigen Menschen zu fördern und zu unterstützen. Da somit die Eingliederungshilfe vorrangig auf Maßnahmen beruht (und diese stets teuer bleiben), gilt es die Wirksamkeit bzw. den Erfolg der Maßnahmen zu kontrollieren; schließlich sollen keine Maßnahmen zum Einsatz kommen, welche den festgestellten Hilfebedarf nicht oder nur ungenügend abdecken.

Es fehlt also schlicht an einem Instrument zur Kontrolle der Ergebnisqualität.

In einer Arbeits- und Sozialminister-Konferenz (ASMK) gab es den Vorschlag, eine „zusätzliche Wirksamkeitsprüfung“ neben den bereits bestehenden Wirtschaftlichkeits- und Qualitätsprüfungen einzuführen. Dies könne mit dem neuen Gesetz zur Teilhabe von Menschen mit Behinderungen erfolgen. Hierzu muss man wissen, dass Wirtschaftlichkeits- und Qualitätsprüfungen eine solche Fragestellung bisher nicht abgedeckt hatten. Ergebnisqualität wurde in der Vergangenheit immer so verstanden, dass eine bestimmte Menge (d.h. gemäß Leistungsvereinbarung) Personal zum Einsatz kam und dieses Personal im Rahmen von auskömmlichen Vergütungssätzen (entsprechend der Vergütungsvereinbarung) angemessen bezahlt wurde. Ob der Stelleneinsatz erfolgreich war, wurde nicht erforscht.

Die Prüfung von Wirtschaftlichkeit und Qualität ist geregelt in einer eigenen, sogenannten Prüfungsvereinbarung nach § 75 Abs. 3 SGB XII. Untersuchungsgegenstände sind somit immer nur die Leistungsvereinbarungen als Soll-Größen und die Dienstpläne bzw. Stelleneinsatzpläne als Ist-Größen. Wenn die vereinbarten Stellen in den Dienst- und Stellenplänen umgesetzt werden, wird formal die Einhaltung der Ergebnisqualität angenommen. Zuständig für diese Prüfungen sind dann auch nicht die sozialen Unternehmen und Dienste, sondern regelmäßig die Heimaufsichten bzw. Wohn-Pflege-Aufsichten (vgl. auch S. 562 f., „Sozialgesetzbuch XII, Lehr- und Praxiskommentar, 8. Auflage“, Münder et al.).

Die Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege (BAGFW) ist diesem Vorschlag nachgegangen und hat in einem eigenen Projekt versucht zu erforschen, wie ein solches Instrument aussehen muss.

http://www.bagfw-qualitaet.de/teilhabe-projekt/projektergebnisse/

Ziel des Projektes „Wie misst man Teilhabe in der Eingliederungshilfe?“  war es, ein „Instrument zur Bestimmung, Umsetzung und Messung von individuell definierter Teilhabe aus Nutzerperspektive zu entwickeln“ (vgl. Kapitel 10, Resümee). Hierfür wurde dann weiter unterschieden zwischen objektiver und subjektiver Teilhabe.

Objektive Teilhabe lässt sich anhand von „Teilhabeindikatoren“ messen, das sind z.B. Kennzahlen zum Anteil des Einkommens zur persönlichen Verfügung, Größe der sozialen Netzwerke, Anteil des Zugangs zu persönlichem Wohnraum sowie Größe und Ausstattung des privaten Wohnraums (Aufzählung nicht zwingend abschließend). Die Projektleiter weisen allerdings darauf hin, dass die Datengenerierung mit Schwierigkeiten verbunden ist (S. 59 des Projektberichtes).

Subjektive Teilhabe kann dagegen nicht mit „harten“ Fakten unterlegt werden, da sie von jedem Teilhabeberechtigten individuell hergestellt wird. Es geht also um eine erlebte Teilhabe. Von daher erscheint es zu erst einmal fragwürdig, wenn hier Ergebnisse präsentiert werden. Die Autoren der Projektarbeit resümieren somit: „Ergebnis ist, dass die in Phase I und II entwickelten Instrumente (Teilhabekiste) und Verfahrensanleitungen (Teilhabeanzeiger) aus der Perspektive der Nutzer die Messung von subjektiver Teilhabe leisten können“ ( S. 58 a.a.O.). Damit zeigt sich, dass mithilfe eines neu entwickelten Instrumentes (Teilhabekiste) und entsprechend darauf abgestimmten Prozessen Erkenntnisse für die weitere Maßnahmeplanung abgeleitet werden können. Diese Erkenntnisse sind aber auf eine Population nicht ohne weiteres übertragbar.

Das Projekt bestätigt einmal mehr, dass im Bereich der Dienstleistungen „harte“ Kriterien schwer zu finden sind. Nachdem bereits in der Vergangenheit andere Messinstrumente mit einem mehr oder minder großen Erfolg versuchsweise eingesetzt und dann wieder abgesetzt wurden, stellt sich die Frage, ob eine Wirksamkeitsprüfung sinnvoll ins Gesetzgebungsverfahren eingebracht werden sollte. Problematisch wird es allerdings, wenn ein nicht erprobtes System in den Gesetzestext hineingeschrieben wird, es aber dann nicht praktikabel und umsetzbar ist (Stichwort: „vorvertragliche Verbraucherinformationen bei anstehenden Entgeltverhandlungen“).

In BAGFW-Eckpunktepapier zum neuen Gesetz steht nun unter Ziffer 11, dass die Wirksamkeit „nur im Kontext von Ergebnisqualitätsprüfungen“ gemessen werden kann, wobei hierfür (noch?) die „wissenschaftlichen Voraussetzungen“ fehlen. Die Verantwortung wie auch die Durchführung wird also bei den Heim- bzw. Wohn-Pflege-Aufsichten liegen, was zumindest die Dienste nicht belasten sollte. Ob auf dem Weg zum Gesetz noch erkannt wird, dass subjektive Daten kaum zu gebrauchen sind für statistische Auswertungen, muss sich noch zeigen.

Trotzdem könnte auf gesetzgeberischer Seite die Überlegung angestellt werden, dass eine Weiterbefürwortung von Maßnahmen nur dann erfolgt, wenn Leistungsberechtigte oder Dienste den Nachweis der Wirksamkeit erbringen. Nicht zuletzt würde sich aus der Anwendung eines Instrumentes wie der Teilhabekiste für die sozialen Dienste und Einrichtungen Aufschluss ergeben über den individuellen Erfolg des Teilhabeprozesses. Im Projektbericht heißt es u.a.: „Die Teilhabewirkung von Diensten und Einrichtungen aus der Nutzerperspektive zu messen heißt dann: Schaffen wir als Fachkräfte es, Menschen mit Beeinträchtigungen so durch unseren Dienst / in unserem Haus zu unterstützen, dass individuelle Teilhabe (überwiegend) gelingt?“ (S. 62, a.a.O.).

Im Beschluss des Bundesrates ging es um die „Stärkung der Rechte behinderter Menschen“ und die Herauslösung aus dem bisherigen „Fürsorgesystem“. Beides kann nur dann gelingen, wenn einerseits das Verständnis der Beteiligten über ihre Rollen im Beziehungsgeflecht eine Wandlung erfährt. Noch besser gelingt es, wenn ein Kontrollinstrument für die Leistungsmessung zur Anwendung kommt. Denn wenn Teilhabe das Ziel ist, müssen die Faktoren, die dazu hinführen, benannt, geplant, eingesetzt und in ihrer Wirksamkeit gemessen werden.

Es bleibt somit die Frage, wie man die Ergebnisqualität messen will.

Kritiker werden einwerfen, dass mit dem Stärkungs-Argument nur Stellenschlüssel abgesenkt werden sollen. Denn wer in die Unabhängigkeit entlassen wird, der wird sich selbst überlassen. Selbstüberlassung ist aber keine befriedigende und gewollte Selbstbestimmung!

Selbstbestimmt als eigenverantwortlicher Verbraucher kann aber jeder behinderte Mensch, der Teilhabeleistungen in Anspruch nehmen möchte, schon jetzt. Mit dem sogenannten Persönlichen Budget nach § 17 SGB IX (bzw. § 57 SGB XII) sind rechtlich die Voraussetzungen geschaffen, im Rahmen eines eigenen Budgets Leistungen „einzukaufen“. Der teilhabende Mensch wird zum Einkäufer, das bekannte Dreiecksverhältnis löst sich in ein Verbraucher-Anbieter-Verhältnis auf.

Wer soweit ist, der wird Teilhaber. Aber wahrscheinlich trifft dies nur auf eine geringe Anzahl Leistungsberechtigter zu. Fragt man Einrichtungsträger nach ihren Erfahrungen mit Klienten und einem Persönlichen Budget, erntet man eher „fragende Blicke“.

Das große Ziel mit dem neu zu schaffenden Gesetz ist dennoch beachtlich:

Absage an den Fürsorge-Gedanken

Stärkung der Rechte behinderter Menschen

Gleichstellung.

CGS